3.5.1.1. Структурные преобразования в газовой промышленности.

Целью структурных преобразований в газовой промышленности является повышение эффективности функционирования и инвестиционной привлекательности отрасли в условиях рыночной экономики и постепенной либерализации газового рынка для обеспечения интересов государства, газовых компаний и потребителей газа.

Развитие нерегулируемого сектора внутреннего рынка газа должно быть поддержано комплексом институционально-административных мер по совершенствованию структуры отрасли в рамках следующих направлений:

Совершенствование организационной структуры отрасли

Определение функциональных ролей хозяйствующих единиц должно быть проведено с целью разграничения естественно-монопольных и потенциально конкурентных сфер их деятельности, в отношении которых должны применяться соответствующие механизмы тарифного регулирования или антимонопольного контроля. Данное разграничение может быть первоначально проведено путем введения отдельной финансовой отчётности по каждому виду деятельности с вынесением этих видов деятельности в отдельные структурные единицы, создаваемые в рамках существующих организаций газовой отрасли с последующим их выделением в самостоятельные хозяйственные организации.

Затем этот процесс необходимо продолжить в направлении более чёткого разграничения выделенных структурных единиц по сферам деятельности и повышения их хозяйственной самостоятельности. В газораспределительных организациях (ГРО) необходимо провести разграничение деятельности по транспортировке газа от сбытовых функций и других видов услуг по газоснабжению, не входящих в сферу естественной монополии.

В дальнейшем необходимо будет также определить организационные формы, функции и правовые условия участия во внутреннем газовом рынке на более поздних этапах его развития новых субъектов - коммерческих операторов, независимых поставщиков, биржевых операторов и других субъектов. Также в целях обеспечения финансовой и организационной прозрачности реструктуризации организаций газовой отрасли необходимо разработать механизмы экспертизы и контроля инвестиционных программ регулируемых организаций.

Поддержка развития конкуренции

В целях развития конкурентного сектора на внутреннем рынке газа необходимо:

• обеспечение поддержки процесса формирования независимых производителей и поставщиков газа, а также новых организаций - субъектов рынка, оказывающих на конкурентной основе услуги на рынке газа (организаторов биржевой торговли, поставщиков дополнительных системных услуг и т.п.). Мерами такой поддержки должны стать дальнейшее развитие правил поставок (торговли) газа, введение эффективного порядка и процедур государственного лицензирования субъектов рынка по выполняемым ими функциональным ролям, обеспечение их защиты от криминала и коррупции и др.;

• совершенствование ценового и тарифного регулирование в газовой отрасли, разработка и утверждение Основ ценообразования на природный газ и услуги, представляемые организациями газовой отрасли, Методических положений по расчету тарифов на услуги по транспортировке газа по магистральным газопроводам и по местным газораспределительным сетям;

• введение недискриминационных тарифов на услуги по транспортировке газа по магистральным и местным распределительным газопроводам (а в дальнейшем – других дополнительных услуг) и отладка механизмов доступа к этим газопроводам;

• развитие форм и повышение качества государственного контроля за хозяйственной деятельностью субъектов рынка, и в том числе введение системы антимонопольного регулирования хозяйственных отношений, возникающих в процессе поставок газа на нерегулируемом рынке газа. Создание конкурентных секторов рынка потребует жесткого контроля поведения доминирующих субъектов рынка с соответствующим совершенствованием антимонопольного законодательства и процедур его применения на федеральном, региональном и местном уровнях. В том числе необходимо предусмотреть сохранение ценового регулирования участников рынка, занимающих на нем доминирующее положение, до достаточного увеличения доли на рынке независимых производителей газа и введение ограничений на процессы вертикальной и горизонтальной интеграции;

• введение системы государственного контроля за соблюдением субъектами рынка установленных правил торговли газом, лицензионных требований и ограничений, установленных в их лицензиях;

• разработка правил работы газовых рынков, создание необходимой инфраструктуры, в т.ч. торговых площадок и операторов, при помощи которых будут осуществляться сделки и поддерживаться связь с техническими операторами газотранспортных систем, разработка правил эксплуатации единой системы газопроводов в условиях развития газового рынка России.

На первом этапе основными задачами являются:

• преодоление кризиса неплатежей;

• достижение безубыточности коммерческой деятельности организаций газовой отрасли на внутреннем рынке.

Для решения этих задач в сфере газовой промышленности необходима реализация следующих мероприятий:

В сфере институциональной политики и развития рынка газа необходимо:

• финансовое разделение деятельности по магистральному и распределительному транспорту газа внутри газотранспортных компаний ОАО «Газпром». Выделение из состава газотранспортных предприятий в качестве самостоятельных организаций подразделений, осуществляющих распределение газа, в случаях, когда адекватное разделение издержек путем ведения отдельных счетов и финансовых результатов оказывается невозможным в рамках одной существующей компании;

• финансовое разделение внутри ГРО деятельности по распределительному транспорту газа и сбытовых функций и других видов услуг по газоснабжению, не входящих в сферу естественных монополий;

• совершенствование процедур доступа независимых производителей, газоснабжающих организаций и крупнейших потребителей (электростанций ФОРЭМ) к магистральной сети ОАО «Газпром»;введение ограничений на процессы вертикальной и горизонтальной интеграции организаций в газовой отрасли.

В сфере совершенствования организации и методов государственного управления газовой отраслью необходимы:

• создание системы и механизмов антимонопольного регулирования нерегулируемого сектора газового рынка;

• пересмотр состава информации, представляемой хозяйственными организациями в федеральные и региональные органы исполнительной власти с учетом требований развития конкурентного рынка газа и установления честных и недискриминационных отношений в системе газоснабжения;

• обеспечение в течение периода формирования рынка газа и проведения коммерциализации деятельности ГРО сохранения в федеральной государственной собственности блокирующих пакетов акций территориальных ГРО при существенном улучшении эффективности управления ими;

• усиление контроля за фактической реализацией инвестиционных программ и крупных инвестиционных проектов с целью определения расхождений между плановыми и фактически осуществляемыми инвестициями и их учета при установлении цен и тарифов с обеспечением справедливого распределения инвестиционных рисков между акционерами организаций газовой отрасли и ее потребителями.

В сфере развития нормативно-правовой базы:

Реализация перечисленных выше мер должна сопровождаться развитием нормативно-правового обеспечения предпринимаемых шагов по реформированию газовой отрасли, включая:

• разработку методики установления тарифов на магистральный и распределительный транспорт;

• разработку методов антимонопольного контроля рыночных цен и их ограничения;

• внесение изменений в порядок применения механизма СРП для мелких месторождений;

• внесение изменений в действующее Положение об обеспечении доступа к газотранспортной системе ОАО «Газпром»;

• внесение изменений в действующее Положение об обеспечении доступа организаций к местным газораспределительным сетям;

• внесение изменений в действующие правила поставки газа, регламентирующие взаимодействие ОАО «Газпром» (ООО «Межрегионгаз») с покупателями газа в регулируемом секторе рынка газа; аналогичные правила должны быть разработаны и для остальных крупных систем газоснабжения («Норильскгазпром», «Якутгазпром», «Роснефть-Сахалинморнефтегаз»);

• разработку и введение в действие Правил работы оптового рынка газа, регламентирующих взаимодействие участников торговли газом в нерегулируемом секторе рынка газа. В Правилах должно быть предусмотрено введение общих для всех покупателей условий первичной продажи газа на промыслах ОАО «Газпром», соответствующих принятым коммерческим нормам торговли газа и исключающих дискриминацию отдельных покупателей;

• устранение содержащихся в Законе противоречий в определении основ взаимоотношений между владельцем ГТС ОАО «Газпром» и ГРО;

• создание правовой основы диспетчерско-технологического управления объектами, работающими в составе ЕСГ России;

• придание нового статуса Правилам поставки газа в Российской Федерации как документа, регламентирующего только коммерческие аспекты торговли газом по регулируемым ценам и только в регулируемом секторе внутрироссийского газового рынка в сфере действия ЕСГ России;

• определение возможности и условий формирования нерегулируемого внутрироссийского оптового рынка газа, установление необходимости разработки Правил работы оптового рынка в сфере действия ЕСГ России и ответственности органов исполнительной власти за утверждение этих Правил и за контроль их исполнения участниками оптовой торговли;

• определение правил эксплуатации ЕСГ России в условиях развития газового рынка России, которые должны определить порядок состав и предоставления сетевых услуг, определить требования к организации оперативно-диспетчерского управления ГТС и другие технические аспекты использования ГТС для поддержки работы оптового рынка газа;

• создание правового основания для продажи части газа с применением договорных цен и повышающих коэффициентов к регулируемой цене на природный газ;

• подготовку проекта Федерального закона «О регулировании деятельности субъектов естественных монополий на региональном уровне», создающего правовую основу для взаимодействия между федеральными и региональными органами государственного регулирования и между этими органами и субъектами естественных монополий.

• разработку и утверждение типовых лицензий для нерегулируемых поставщиков и операторов сети.

Задачами второго этапа являются:

• достижение безубыточности всех секторов рынка газа;

• создание условий для накопления инвестиционных ресурсов газовыми компаниями;

• прекращение практики перекрестного субсидирования, и, в частности, продаж газа населению по льготным ценам, поставок газа с применением понижающих и повышающих коэффициентов, применения специальных надбавок к тарифам на транспортировку газа с целью финансирования программ газификации.

Для реализации этих задач в сфере газовой промышленности необходима реализация следующих мероприятий:

В сфере институциональной политики и развития рынка газа:

Обеспечить развитие биржевой торговли газом и производными финансовыми инструментами (фьючерсы) на одной или нескольких биржах.

Обеспечить дальнейшее развитие порядка и процедур доступа любых субъектов рынка к газотранспортным сетям всех уровней с учетом ограничений на их пропускную способность. Сделать более гибким меню предоставляемых услуг по доступу, проведя дифференциацию услуг по доступу к газотранспортной сети (включая различные услуги по транспортировке газа и услуги по хранению газа), разработать и внедрить методы тарификации для каждой из выделенных видов услуг;

С целью замены действующего порядка разрешительного доступа к сети на более гибкий механизм доступа, повышающий эффективность использования газотранспортных мощностей, провести работу по созданию рынка газотранспортных мощностей, включая вторичный рынок купли-продажи контрактных прав доступа к магистральным и распределительным газотранспортным системам, внедрить компьютерную систему для проведения аукционных торгов на высвобождающиеся газотранспортные мощности по отдельным маршрутам транспортировки газа.

Стимулировать создание газо-энергетических компаний и компаний по распределению и сбыту газа и электроэнергии путем предоставления более широких прав и возможностей при получении лицензий на разработку месторождений, налоговых преференций и др.

В сфере развития нормативно-правовой базы:

• в процессе развития конкурентного рынка газа продолжать совершенствование правил работы оптового рынка газа.

• разработать и внедрить правила работы вторичного рынка газотранспортных мощностей.

• разработать и внедрить методику формирования цен на услуги по хранению газа и Правила предоставления этих услуг.

• разработать и принять единый порядок для всех участников сферы газоснабжения, регулирующий получение разрешений на проектирование, размещение и строительство объектов газификации и обеспечивающий одинаковые условия для их осуществления для всех лицензированных организаций газовой отрасли.