2.5 Внебюджетные фонды

Государственный внебюджетный фонд – фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь, а также для удовлетворения других общественных потребностей, не финансируемых из бюджета.

Таким образом, внебюджетные фонды – это средства федерального правительства и местных властей, связанные с финансированием расходов, не включаемых в бюджет.

Внебюджетные фонды – это форма перераспределения и использования финансовых ресурсов, привлекаемых государством для финансирования не включаемых в бюджет некоторых общественных потребностей и комплексно расходуемых на основе оперативной самостоятельности строго в соответствии с целевыми назначениями фондов.

Появление специальных внебюджетных фондов наряду с бюджетом обусловлено следующими причинами:

– необходимостью выделения специальных денежных ресурсов с целью их более эффективного и строго целевого использования;

– необходимостью определения особых и одновременно устойчивых финансовых источников для удовлетворения специальных потребностей государства;

– необходимостью изыскания дополнительных средств для удовлетворения общественных потребностей, которые не могут быть в полном объеме профинансированы из бюджета.

Внебюджетные фонды позволяют разгрузить бюджет, беря на себя часть его расходов, причем, имея строго целевую направленность использования средств, эти фонды дают возможность увеличить ресурсы, мобилизуемые государством. Главная причина создания внебюджетных фондов - необходимость выделения чрезвычайно важных для общества расходов и обеспечение их самостоятельными источниками доходов.

Внебюджетные фонды имеют ряд особенностей и преимуществ:

1) у органов государственной власти появляются дополнительные средства для вмешательства в хозяйственную жизнь и финансовой поддержки предпринимательства, особенно в условиях нестабильной экономики;

2) строго целевое использование средств этих фондов обеспечивает более эффективный контроль, так как их автономность от бюджета и предназначение требует особого внимания со стороны государства;

3) возможность использования для покрытия бюджетного дефицита при определенных условиях - наличии активного сальдо.

Специальные внебюджетные фонды предназначены для целевого использования. Обычно в названии фонда указана цель расходования средств. Материальными источниками внебюджетных фондов, как и других звеньев финансовой системы, является национальный доход. Преобладающая часть фондов создается в процессе перераспределения национального дохода.

Социальные внебюджетные фонды стали создаваться после принятия Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. Каждый из социальных внебюджетных фондов имеет свои особенности, как при формировании, так и при использовании средств, сосредоточенных в них.

Бюджетный кодекс РФ включает в число государственных внебюджетных фондов Российской Федерации:

– Пенсионный фонд РФ;

– Фонд социального страхования РФ;

– Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.

Пенсионный фонд Российской Федерации

Средства Пенсионного фонда формируются за счет двух главных источников: страховых взносов работодателей; ассигнований из федерального бюджета.

Налогооблагаемой базой для расчета страховых взносов служит начисленная оплата труда по всем основаниям для работодателей. В состав начисленной оплаты труда включаются все виды вознаграждений в денежной и натуральной формах (за сверхурочную работу, работу в выходные дни и прочие вознаграждения) независимо от источников финансирования. Ставки единого социального налога и их распределение по внебюджетным фондам представлены в Таблице 1.

Существуют и льготные ставки ЕСН для налогоплательщиков - сельскохозяйственных товаропроизводителей, организаций народных художественных промыслов и родовых, семейных общин коренных малочисленных народов Севера, занимающихся традиционными отраслями хозяйствования.

Таблица 1 – Ставки Единого социального налога

Фонд социального страхования Российской Федерации

Основные задачи фонда:

1. Обеспечение гарантированных государством пособий.

2. Участие в разработке и реализации государственных программ охраны здоровья работников.

3. Подготовка мер по совершенствованию социального страхования. Фонд социального страхования, как и Пенсионный фонд, является строго целевым. Он предназначен для финансирования выплат различных пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, при рождении ребенка и пр.

Фонд социального страхования образуется за счет:

1) страховых взносов предприятий, учреждений, а также иных хозяйствующих субъектов, независимо от форм собственности;

2) доходов от инвестирования части временно свободных у него средств;

3) добровольных взносов граждан и юридических лиц;

4) ассигнований из федерального бюджета РФ на покрытие расходов, связанных с предоставлением льгот лицам, пострадавшим от радиации, а также на другие цели.

В отличие от Пенсионного фонда плательщики перечисляют в бюджет Фонда социального страхования не всю начисленную сумму. В течение квартала оставленные средства могут использоваться плательщиками на выплату пособий по временной нетрудоспособности и т.д.

Фонд обязательного медицинского страхования

Обязательное медицинское страхование - это составная часть государственного социального страхования и обеспечивает всем гражданам Российской Федерации равные возможности в получении медицинской и лекарственной помощи за счет средств обязательного медицинского страхования.

Для реализации политики в области медицинского страхования создаются федеральный и территориальные фонды медицинского страхования как самостоятельные некоммерческие финансово- кредитные учреждения.

Средства фондов находятся в государственной собственности, не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат.

Кроме социальных внебюджетных фондов в большинстве стран существуют специальные внебюджетные экономические фонды, предназначенные для регулирования экономических процессов. Впервые такие фонды стали создаваться в США в период Великой депрессии 1929-1933 гг. Эти фонды существуют в виде инвестиционных фондов, конъюнктурных, фондов финансовой поддержки государственным предприятиям и т.п. В Японии, например, существует самый крупный инвестиционный фонд, которые многие называют инвестиционным бюджетом, поскольку он по своему объему достигает половины бюджета страны, который используется, главным образом, для финансирования государственного сектора - 80% средств направляются общественным корпорациям, а 20% отчисляется местным общественным корпорациям.

Развитие научно-технической революции стимулировало создание научно - исследовательских фондов. Сегодня они существуют в большинстве стран и используются для финансирования научных исследований, главным образом фундаментальных, содержания государственных научных центров, поддержки отраслевых научных исследований.

Кредитные фонды создаются с целью формирования фондов денежных средств, предназначенных для дополнительного и льготного финансирования отдельных отраслей экономики, например, сельского хозяйства, транспорта, жилищного строительства и т.п. Преимущественным правом при этом пользуются, как правило, те, кто выполняет государственные заказы или работает в соответствии с государственными программами. Кредитные фонды находятся в распоряжении государственных банков. Большое значение кредитные фонды приобрели во Франции, особенно после принятия закона о национализации значительной части кредитных ресурсов в 1982 г.

Валютные фонды предназначены для регулирования валютных курсов и также широко распространены в большинстве развитых стран.

В России специальные фонды появились в середине 90-х гг. В основном это экономические фонды межотраслевого и отраслевого (ведомственного) характера, а также территориальные (региональные и местные) внебюджетные фонды. Экономические фонды создавались, главным образом, для финансирования научных исследований, для стабилизации и развития отраслей, материально-технического обеспечения отдельных ведомств (правоохранительных, фискальных и др.). Наиболее крупные из них - Российский фонд технологического развития и содействия НИОКР. Эти фонды формируются в федеральных министерствах, а также корпорациях, ассоциациях, концернах, осуществляющих деятельность по разработке, финансированию и реализации комплексных программ и целевых научно-технических программ и НИОКР. Они не являются самостоятельными юридическими лицами, а действуют от имени федеральных министерств и иных органов, в которых они образованы. Средства этих фондов формируются за счет ежеквартальных добровольных отчислений предприятий и организаций независимо от форм собственности в размере 1,5% себестоимости реализуемой продукции. Осуществляет регистрацию этих фондов и ведет их реестр Министерство науки и технической политики РФ.

Одним из крупных внебюджетных фондов России на протяжении многих лет был Дорожный фонд (федеральный и территориальные дорожные фонды). Еще в 1991 г. был принят Закон РФ «О дорожных фондах в РФ», который предусматривал образование финансовых ресурсов для содержания и устойчивого развития сети автомобильных дорог общего пользования. Средства этого фонда формировались за счет так называемых дорожных налогов: налога на реализацию горюче-смазочных материалов; налога на пользователей автодорог; налога с владельцев транспортных средств; налога на приобретение автомобилей; акцизов с продажи легковых автомобилей. Расходование средств осуществлялось исключительно на финансирование содержания, ремонта, реконструкции и строительства автомобильных дорог общего пользования, дорог, относящихся к собственности субъектов РФ, а также затрат на управление дорожным хозяйством. До 1997 г. этот фонд существовал как самостоятельный. В соответствии со ст. 8 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1997 год» средства Федерального дорожного фонда РФ в 1997 г. были консолидированы с федеральным бюджетом. В настоящее время Дорожный фонд полностью включен в состав федерального и не существует даже в виде отдельного целевого фонда.

На протяжении длительного времени в качестве целевых бюджетных фондов в составе федерального бюджета существовали такие фонды, как Экологический фонд, Государственный фонд борьбы с преступностью, Фонд развития таможенной системы РФ, Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы, Федеральный фонд Министерства по налогам и сборам и Федеральной службы налоговой полиции РФ, Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водно-биологических ресурсов, Фонд Министерства РФ по атомной энергии и др.

В России много также различных внебюджетных фондов поддержки. Это Фонд поддержки малого предпринимательства (для развития рыночных отношений в России), Фонд финансовой поддержки электроэнергетики и электрификации (для финансовой помощи отстающим предприятиям на развитие, восполнение недостатка оборотных средств) и др.

Много экономических фондов на региональном и местном уровнях. В основном это инвестиционные фонды и фонды жилищного строительства. Только в одной Москве до недавнего времени насчитывалось более двух десятков внебюджетных фондов. Среди них фонды развития, реализации имущества, инновационные фонды и др.

Одной из главных тенденций в развитии внебюджетных фондов в России можно назвать тенденцию к сокращению их общего числа. Это во многом обусловлено сложностью контроля за их деятельностью и целевым расходованием средств, поскольку не предусмотрена детальная процедура рассмотрения бюджета внебюджетных фондов в законодательных и исполнительных органах власти, при этом внебюджетные фонды фактически выведены из-под контроля системы Минфина РФ. В связи с этим происходит много нарушений. Кроме того, считается, что закрепление средств за внебюджетными фондами ограничивает возможность их маневра в случае образования излишков средств в этих фондах. В таком случае происходит их замораживание, что в условиях всеобщей ограниченности денежных средств, как считает правительство, не всегда оправдано. Отсюда и стремление Минфина РФ к консолидации внебюджетных фондов в бюджет. Представители же внебюджетных фондов в основном выступают против объединения, считая, что тем самым подрывается принцип целевого финансирования особо значимых для государства программ.

Согласно Бюджетному кодексу РФ с 1 января 2004 года был образован Стабилизационный фонд РФ.

Стабилизационный фонд – часть средств федерального бюджета, образующаяся за счет превышения цены на нефть над базовой ценой на нефть, подлежащая обособленному учету, управлению и использованию в целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой.

Под базовой ценой на нефть понимается цена на нефть сырую марки «Юралс», эквивалентная 197,1 доллара США за одну тонну (27 долларов США за один баррель).

Средства Стабилизационного фонда могут использоваться для финансирования дефицита федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой, а также на иные цели в случае, если накопленный объем средств Стабилизационного фонда превышает 500 млрд. рублей.

Объемы использования средств Стабилизационного фонда определяются федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год, проект которого вносится Правительством Российской Федерации.

Управление средствами Стабилизационного фонда осуществляется Министерством финансов Российской Федерации в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

Отдельные полномочия по управлению средствами Стабилизационного фонда могут осуществляться Центральным банком Российской Федерации по договору с Правительством Российской Федерации.

Средства Стабилизационного фонда могут размещаться в долговые обязательства иностранных государств, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации.