§5.Акты Президента Республики Беларусь (декреты, указы, распоряжения)

Реализуя свои полномочия Президент Республики Беларусь, издает нормативные правовые акты.

Нормативный правовой акт – официальный документ установленной формы, принятый (изданный) в пределах компетенции уполномоченного государственного органа (должностного лица) или путем референдума с соблюдением установленной законодательством Республики Беларусь процедуры, содержащий общеобязательные правила поведения, рассчитанные на неопределенный круг лиц и неоднократное применение (ст. 1 Закона Республики Беларусь от 10 января 2000г. (с изм. и доп.) «О нормативных правовых актах Республики Беларусь».

В силу ст. 85 Конституции Республики Беларусь Президент на основе и в соответствии с Конституцией издает указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории Республики Беларусь. В случаях, предусмотренных Конституцией, Президент издает декреты, имеющие силу законов. Таким образом, Конституция четко определила вид нормативных правовых актов, издаваемых Президентом Республики Беларусь. Однако, начиная с 2004г. Президент стал издавать Директивы – указы программного характера, издаваемые Главой государства в целях системного решения вопросов, имеющих приоритетное политическое, социальное и экономическое значение (ст. 2 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»).

Этим же Законом дано определение Указа Президента как нормативного правового акта Главы государства, издаваемого в целях реализации его полномочий и устанавливающего (изменяющего, отменяющего) определенные правовые нормы.

Анализируя нормы Конституции Республики Беларусь (ст.ст. 84, 85, 116, 137, 142) и Закона «О Президенте Республики Беларусь» можно сделать вывод, что Глава государства может издавать три вида указов:

- указы не носящие нормативного характера (о назначении, освобождении от должности, о присвоении званий, о награждении наградами и т.д.);

- указы носящие нормативно-правовой характер и основывающиеся на конституционной норме, т.е. издаваемые во исполнение Конституции;

- указы носящие нормативно-правовой характер и основывающиеся на законе, т.е. издаваемые во исполнение законов.

Принципиально новым явлением в законодательстве Беларуси явилось наделение Президента с 24 ноября 1996г. правом издания декретов, имеющих силу закона. В соответствии с ч.1 ст. 101 Конституции Республики Беларусь Палата представителей и Совет Республики законом, принятым большинством голосов от полного состава палат, по предложению Президента могут делегировать ему законодательные полномочия на издание декретов, имеющих силу закона. Этот закон должен определять пределы регулирования и срок полномочий Президента на издание декретов.

При этом Основной Закон не устанавливает каких-либо принципиальных особенностей издания декретов по сравнению с аналогичными процедурами в других странах, применяющих институт делегированного законодательства. Характерными чертами данного института являются инициатива органа или должностного лица, которому делегируются законодательные полномочия (в данном случае — Главы государства), ограниченный период действия делегированных полномочий, четко очерченный предмет правового регулирования актов, издаваемых на основании делегированных полномочий, установление круга общественных отношений, выведенного за пределы сферы регулирования делегированного законодательства, парламентский и судебный контроль за осуществлением делегированных полномочий.

Поскольку решение о делегировании Президенту законодательных полномочий принимается палатами Национального собрания в форме закона, нет никаких правовых препятствий для принятия закона об отмене закона о делегировании еще до истечения срока его действия. Аналогичным образом закон о делегировании может быть изменен. Конституция устанавливает приоритет закона перед декретом, если полномочия на издание декрета были предоставлены законом. Таким образом, Парламент вправе найти иное законодательное решение вопроса, урегулированного декретом.

В соответствии с абзацем вторым части четвертой статьи 116 Конституции декреты Президента могут быть рассмотрены Конституционным Судом на предмет их соответствия Конституции и международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь. На наш взгляд, в указанной норме усматривается одно упущение: декреты, издаваемые в соответствии с частью первой статьи 101 Конституции, должны оцениваться Конституционным Судом и на предмет их соответствия законам. Это положение прямо вытекает из части третьей статьи 137 Конституции.

Надо, однако, признать, что все вышеперечисленные проблемы носят абстрактно-теоретический характер. Со дня принятия новой редакции Конституции, Президент Республики Беларусь ни разу не обращался в Национальное собрание с предложением о делегировании ему законодательных полномочий, а поэтому практика делегирования на сегодняшний момент не сложилась. Причина этого, видимо, кроется в самой Конституции. У Президента нет никакой необходимости прибегать к достаточно сложной процедуре получения делегированных полномочий, к тому же во многом ограниченных, поскольку он обладает другим очень эффективным инструментом регулирования общественных отношений, каким является издание так называемых временных декретов.

В соответствии с частью третьей статьи 101 Конституции временные декреты издаются Президентом по своей инициативе либо по предложению Правительства. B последнем случае они должны скрепляться подписью Премьер-министра. Хотя практика издания временных декретов получила достаточно широкое распространение, случаев их издания по предложению Правительства пока не было.

Временные декреты должны быть в трехдневный срок предоставлены для последующего рассмотрения Палатой представителей, а затем Советом Республики. Эти декреты сохраняют силу, если они не отменены большинством не менее 2/3 голосов от полного состава каждой из палат. Палаты могут регулировать законом отношения, возникающие на основе декретов, которые отменены (ч.3 ст. 101 Конституции).

Конституция предусматривает, что временные декреты издаются в силу особой необходимости. Особая необходимость оценочная категория, которую очень сложно наполнить строгим юридическим содержанием. Практика показала, что среди политиков и юристов имеются различные трактовки этого понятия. Наверное, есть необходимость официального толкования рассматриваемой конституционной нормы. Именно поэтому палаты Парламента, рассматривая временный декрет, также должны оценивать, действительно ли ситуация вынуждала Президента прибегнуть к такой форме правотворчества.

На данный момент ни один временный декрет палатами Национального собрания отменен не был. 18 декабря 2002 года Палата представителей впервые в практике белорусского Парламента приняла решение об отмене декрета, однако это решение не было поддержано Советом Республики, который принял данный Декрет к сведению.

Издание временных декретов должно носить все же исключительный характер. Как верно заметил Г.А. Василевич, «следует щадяще относиться к праву Президента принимать такого рода акты». Он особо подчеркнул, что «внесение предложений Президенту об издании декрета должно быть глубоко продуманным и обоснованным, когда другие варианты решения вопроса исключены»¹⁶.

Особенно осторожно следует относиться к изданию временных декретов во время сессий палат Парламента и незадолго до их открытия. При необходимости решения неотложных проблем законодательного регулирования Президент в соответствии с частью третьей статьи 99 Конституции имеет право объявить рассмотрение законопроекта срочным, и в этом случае палаты Национального собрания должны рассмотреть его в течение десяти дней со дня внесения.

Существует проблема определения пределов правового регулирования рассматриваемых правовых актов. В отличие от декретов, издаваемых на основании делегированных полномочий, Конституция прямо не ограничивает сферу общественных отношений, в которой возможно регулирование временными декретами.

Издание Президентом Республики Беларусь временных декретов потребовало выработки процедур рассмотрения их палатами Парламента. В настоящее время соответствующие положения включены в регламенты Палаты представителей и Совета Республики Национального собрания. Результатом рассмотрения временного декрета в палатах Парламента является принятие постановления. Причем возможность повторного рассмотрения декрета после принятия его к сведению прямо предусмотрена статьей 192 Регламента Палаты представителей (О Регламенте Палаты представителей Национального собрания от 9 октября 2008г.). Смотри также Главу 22 О Регламенте Совета Республики Национального собрания от 19 декабря 2008г.

Частью третьей статьи 101 Конституции предусмотрено, что палаты Парламента могут регулировать законом отношения, возникшие на основе декретов, которые отменены. В отношении временных декретов Президента Республики Беларусь установлен усложненный порядок их отмены (квалифицированным большинством) по сравнению с принятием обычных законов.

Действующее законодательство не дает ответа на вопрос, вправе ли Глава государства в случае отмены временного декрета Парламентом издать новый декрет аналогичного содержания. Во всяком случае, правовых препятствий для этого не усматривается.

Сроки действия временных декретов не установлены, хотя сам термин «временный декрет» предполагает непостоянный характер правового регулирования этими актами, но в законодательстве нигде не закреплен данный аспект. Ясно только, что рано или поздно декреты должны быть трансформированы в законы.

Не допускается делегирование полномочий Президенту на издание декретов, предусматривающих:

- изменение и дополнение Конституции;

- толкование Конституции;

- изменение и дополнение программных законов;

- утверждение республиканского бюджета и отчета о его исполнении;

- изменение порядка выборов Президента и Парламента;

- ограничение конституционных прав и свобод граждан.

Закон о делегировании законодательных полномочий Президенту не может разрешить ему изменение этого закона, а также предоставлять право принимать нормы, имеющие обратную силу (ч. 2 ст. 101 Конституции).

Данная норма Конституции в соответствии со ст. 30 Закона «О Президенте Республики Беларусь» распространяется и на временные декреты.

Президент наделен правом издавать распоряжения. Однако действующее законодательство не закрепляет даже примерного перечня случаев возможного издания распоряжений Президента. Также возникают проблемы с нормативностью данных актов. Так, согласно части четвертой статьи 116 Конституции распоряжения не отнесены к числу нормативных правовых актов, конституционность которых может быть проверена Конституционным Судом.

Однако стала складываться практика включения в отдельные распоряжения нормативных предписаний. Впоследствии такая практика получила и законодательную основу. Сначала Гражданский кодекс Республики Беларусь отнес распоряжения к числу нормативных актов, составляющих гражданское _{законодательство (ст. 3 Гражданского кодекса Республики Беларусь). После этого данное положение было закреплено и в ст. 3 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», определившей, что распоряжения Президента к правовым актам, не являющимся нормативными но лишь при условии, что «иное не определено Президентом».}

Подобная практика вряд ли является оптимальной. Разумеется, и указы, и распоряжения исходят от одного субъекта - Президента. И тот, и другой акты являются правовым выражением воли Главы государства. Однако в Конституции не случайно выделен такой вид актов, как распоряжение. Решения, принимаемые Президентом, должны дифференцироваться в силу их различной правовой природы и общественной значимости. Из этого следует, что подмена нормативных указов распоряжениями как актами более низкого уровня, представляется нежелательной.

На сегодняшний момент именно распоряжениями, как правило, оформляются конкретные поручения Главы государства по тем или иным вопросам, проводятся назначения на некоторые должности, объявляется благодарность Президента и т.д. Представляется целесообразным перечень вопросов, решаемых посредством издания распоряжений, закрепить законодательно. Отсутствие этого приводит к необъяснимым случаям издания по аналогичным вопросам актов различного вида. Было бы оправданным изменение подходов в законодательстве и к проблеме нормативности распоряжений.

Декреты Президента подлежат немедленному и обязательному официальному опубликованию и вступают в силу через 10 дней после их официального опубликования, если в них не установлен иной срок. Указы Президента нормативного характера подлежат обязательному официальному опубликованию и вступают в силу со дня включения их в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, если в этих актах не установлен иной срок (ст.ст. 63, 65 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»). Указы Президента, не имеющие нормативного характера, и распоряжения Президента вступают в силу со дня их опубликования, если иное не установлено ими.