Модель «совет – сильный мэр»

В крупных муниципалитетах США, Германии, Канады, Японии и ряда других стран мэр избирается непосредственно населением. Это, как правило, определяет его достаточно сильные позиции в системе местного управления.

По мнению ряда исследователей, в частности А.И.Черкасова, данная модель возникла как реакция на недостатки модели «совет – слабый мэр» и, например, в США стала вытеснять ее, начиная со второй половины XIX в. «Сильный мэр» должен был стать политическим и административным лидером муниципалитета, ответственным за его общий политический курс и разработку программ городского развития¹¹.

В рамках модели «совет – сильный мэр» значительно ограничены полномочия выборных должностных лиц в пользу назначаемых мэром специалистов. Первичная компетенция здесь также распределена крайне асимметрично, но уже в пользу исполнительного («сильный мэр») органа. Избираемый населением мэр не может быть освобожден от занимаемой должности советом. Он имеет право вето на решения совета, которое чаще всего может быть преодолено лишь квалифицированным большинством голосов членов последнего. Мэр подготавливает рекомендации в рамках нормотворческой компетенции совета, отвечает за разработку и исполнение муниципального бюджета, единолично назначает и увольняет муниципальных чиновников, распределяет полномочия между муниципальными департаментами, осуществляет их реорганизацию, самостоятельно решает текущие вопросы управления. Являясь политическим лидером муниципалитета, мэр представляет интересы местного сообщества вовне, в отношениях с центральным правительством.

Система «совет – сильный мэр» соответствует условиям крупных муниципалитетов с неоднородным населением, сложность управления которым диктует необходимость концентрации властных полномочий и ответственности в одних руках. Система несет в себе определенные характеристики президентской формы правления, поэтому проецирует на местный уровень как позитивные, так и негативные черты последней.

Среди достоинств рассматриваемой модели следует назвать:

• реализация «сильным мэром» основных административно-управленческих функций на принципах единоначалия и субординации;

• персональная ответственность мэра на всех стадиях управленческой деятельности;

• повышение роли кадрового и профессионального элемента в персональном составе всех подразделений системы местного самоуправления.

Недостатки данной модели по необходимости являются продолжением ее достоинств. Здесь следует выделить следующие структурные слабости:

• совмещение в единоличном исполнительном органе политических и административных функций, что предполагает – мэр должен быть одновременно и хорошим политическим лидером, и умелым, компетентным администратором, однако эти качества далеко не всегда могут быть совмещены в одном человеке;

• в связи с тем, что легитимность и совета, и мэра одна и та же (оба органа избираются непосредственно населением), между ними может возникнуть конкуренция, в условиях которой оба органа будут тратить свою энергию (и, следовательно, деньги налогоплательщиков) на политическую междоусобицу, а не на решение насущных проблем соответствующего территориального сообщества;

• «сильный мэр» независимо от субъективных характеристик, от его личных и деловых качеств аккумулирует особую власть, непрозрачную и неподконтрольную ни представительному органу, ни местному населению. Другими словами, человек – в принципе непригодный как управленец в любой другой модели – в системе «сильный мэр – совет» может по инерции удерживать власть, аккумулированную его предшественниками. Отсюда, некомпетентность «сильного мэра» как администратора может отчасти быть компенсирована политическими ресурсами самой должности.

Две рассматриваемые выше системы «мэр – совет» носят в определенной степени схематический характер и в чистом виде встречаются не часто. На практике глава исполнительной власти может занимать промежуточное положение между «сильным» и «слабым» и действовать по-разному в зависимости от конкретной ситуации, сложившихся традиций, расстановки политических сил.

В политическом плане система «мэр – совет» с «сильным» мэром утверждает приоритет исполнительной власти, со «слабым» мэром – приоритет представительной власти.