Государственный контроль

Сторонники различных концепций взаимоотношений центральных и местных органов, как правило, не ставят под сомнение необходимость эффективного контроля центра над местным самоуправлением и его законодательного закрепления. Такая необходимость, по мнению германского исследователя Ф.Л.Кнемайера, обусловлена необходимостью «гарантирования интересов государственного целого в связи с особыми интересами коммун» и чтобы местное самоуправление «не стало государством в государстве, а решало свои задачи в рамках общегосударственных законов»²².

В странах континентального права важную роль в осуществлении контроля за деятельностью местных властей играют представители государственной администрации на местах. Например, в Венгрии назначенный центром представитель Республики вправе опротестовать в судебном порядке решения местных властей, которые, по его мнению, являются незаконными. В Литве полномочный представитель правительства имеет право не только опротестовать, но и приостановить выполнение решений органа самоуправления в случае, если они нарушают права граждан. До начала 80-х годов во Франции представитель центральной власти в департаменте - префект, посчитав решение местного совета незаконным, мог объявить его недействительным. В настоящее время эта норма смягчена, и префект имеет право обжаловать решения местных властей в судебном порядке, потребовав незамедлительного прекращения их исполнения до вынесения заключения судом. Общий административный контроль над местными органами самоуправления осуществляется правительством в лице специально определенного министерства или его подразделения. В Японии этими органами ведает министерство по делам местного самоуправления, в Норвегии – министерство местного управления, во Франции, Италии, Новой Зеландии, Дании – министерство внутренних дел.

Контроль над местным самоуправлением со стороны министерств играет значительную роль в странах англосаксонского права. Эти министерства разрабатывают законы о местном самоуправлении, готовят его реформы, контролируют местные финансы, условия службы, оплату труда и пенсионное обеспечение муниципальных служащих и т.п.

Законодательство обычно устанавливает определенные санкции за ненадлежащее выполнение местными органами своих функций: отстранение от должностей должностных лиц и муниципальных служащих, наложение на них взысканий, передача отдельных полномочий агентам правительства на местах. Наиболее радикальной мерой является роспуск местных советов, предусмотренный, в частности, законодательством Франции, Италии, Ирландии, Португалии, Польши, Мексики, Индии²³. В демократических государствах такой роспуск бывает возможным лишь при определенных законодательством обстоятельствах.

Государственный надзор осуществляется особыми органами, которые создаются на всех уровнях государственного устройства помимо органов суда и прокуратуры.

Задача органов государственного надзора (опеки) за текущей деятельностью местного самоуправления заключается в том, чтобы обеспечить выполнение местными сообществами возложенных на них задач в интересах общего блага. При этом орган надзора обязан благожелательно относиться к местному самоуправлению и защищать его права.

Государственный надзор за местным самоуправлением делится на:

• общий надзор;

• специальный надзор по государственным делам.

1. Общий надзор осуществляется в отношении тех задач, решение которых отнесено законом к компетенции местного сообщества, либо добровольно взятых обязательств. Общий надзор ограничивается лишь правовым контролем, т.е. проверкой правомерности (законности) принимаемых решений. Общий надзор осуществляется превентивными и последующими методами контроля.

Превентивные методы контроля, как правило, предполагают получение санкции на осуществление каких-либо мероприятий, консультации с вышестоящими органами управления и власти, право органов надзора на получение в любое время нужной информации. В ФРГ, например, законодательство земель предписывает местному самоуправлению согласовывать все решения, если ими затрагиваются интересы будущих поколений горожан, либо интересы других местных сообществ. К таковым относят решения, связанные с арендой или продажей крупных участков земли, предоставлением концессий и займов в особо крупных размерах (законодатель определяет эти размеры).

К последующим методам контроля относятся:

• право опротестовывать и отменять решения органов местного самоуправления;

• право бюджетных органов вносить в бюджет самоуправления «забытые» им статьи расходов и выделять ассигнования на них;

• право отдавать распоряжения по оговоренному в законах кругу вопросов, а в случае отказа или уклонения от его выполнения – непосредственно их исполнять;

• право в случае бездействия власти и запущенности делопроизводства назначать в орган местного самоуправления правительственного чиновника для наведения порядка (комиссара), либо досрочно прекращать полномочия местного органа власти.

Особенность общего надзора: он осуществляется лишь в интересах общественного блага, но не для проведения интересов отдельного гражданина. Критерием для него не могут служить и соображения политического характера.

2. Специальный надзор по государственным делам осуществляется в отношении государственных обязанностей, которые переданы самоуправлению соответствующими законами. Он реализуется в формах неограниченного контроля за законностью и целесообразностью предпринимаемых местными властями действий.

Контроль, равно как и хорошо отлаженное законодательство, действуют подобно закону всемирного тяготения: они создают «поле притяжения», которое не дает самостоятельному местному самоуправлению «выкатываться» за пределы системы разделения властей в государстве.