«Позитивное» и «негативное» регулирование полномочий органов местного самоуправления

Порядок предоставления полномочий местным органам неодинаков в различных странах. В США, Великобритании и в ряде других стран (преимущественно с англосаксонской моделью местного управления) утвердился принцип «позитивного» регулирования деятельности местных органов. Объем их полномочий здесь устанавливается путем подробного перечисления прав и обязанностей. Местные органы вправе совершать лишь действия, которые непосредственно предписаны законом.

В странах континентального права, в целом, преобладает принцип «негативного» регулирования, в соответствии с которым местные органы вправе совершать такие действия, которые прямо не запрещены законом и не закреплены за какими-либо иными органами (т.е. обладают общей компетенцией решать вопросы местного значения в рамках закона).

Как показывает практика, наличие у местных органов общей компетенции решать вопросы местного значения совсем не обязательно означает более высокую степень их автономии. В условиях характерной для местного управления нехватки финансовых ресурсов свобода действий муниципалитета определяется его финансовыми возможностями.

Законодательство большинства стран современного мира подразделяет полномочия местных органов на обязательные, факультативные (добровольные) и делегированные.

В число обязательных полномочий обычно входят жизненно важные для местных сообществ вопросы, которым придается общегосударственное значение: поддержание общественного порядка и безопасности; организация дошкольного, начального, а иногда и среднего образования; содержание школьных зданий, детских садов, учреждений для детей-инвалидов; территориальное планирование; управление землепользованием; водоснабжение; канализация; охрана окружающей среды; здравоохранение; обеспечение населения электроэнергией, теплом, газом; содержание дорог, кладбищ; организация ритуальных услуг; развитие торговли и т.п. Например, в Швеции полномочия и обязанности областных и местных муниципалитетов закреплены в отдельном законе и около 80 процентов всех усилий местных и региональных чиновников посвящено сферам, которые определены центральным правительством¹⁴.

Государство, обычно, устанавливает минимальные стандарты подобных услуг, следит за их выполнением, гарантируя тем самым определенную защиту населения в случае неэффективных действий или бездействия местных властей.

Факультативные полномочия реализуются местными органами по собственному усмотрению, в зависимости от финансовых возможностей. К ним чаще всего относятся различные виды обслуживания населения и организации его досуга: коммунальное жилищное строительство; ремонт домов; создание муниципальных коммунально-бытовых предприятий; поддержка и обслуживание социально незащищенных слоев населения; обеспечение работы спортивных площадок, бассейнов, театров, библиотек и т.п.

Законодательство ряда стран выделяет и так называемую «делегированную» (порученную) компетенцию местных органов, близкую по функциональному значению к обязательным полномочиям, т.е. компетенцию, передаваемую им вышестоящими властями. За реализацию делегированных функций административный орган несет ответственность не перед местным советом, а перед соответствующей контролирующей инстанцией. Представительный орган не вправе принимать какие-либо решения по данным вопросам.

Общая для систем местного самоуправления большинства стран современного мира тенденция заключается в сокращении собственных коммунальных дел и расширении обязательных и порученных. Такая ситуация отражает возрастающую интеграцию местных органов в государственный механизм, их приспособление к решению прежде всего задач, имеющих общегосударственное значение.