Лекция 6. Современные теории и модели местного самоуправления. Контроль за самоуправлением Теории местного самоуправления

Политико-правовая мысль выработала ряд теорий и концепций, отражающих многоплановость и сложный характер местного самоуправления. Следует ли сегодня делать акцент на том, что самоуправление должно развиваться только по какой-либо одной из теорий? Практика местного управления свидетельствует, что в жизни приходится действовать на основе синтеза различных теорий. Иначе говоря, в самоуправлении должно сочетаться и общественное, и государственное.

Достаточно точно подметил в свое время Н.И.Лазаревский, что каждая из теорий и верна и не верна одновременно, поскольку указывает на один из признаков самоуправления, который недопустимо возводится в абсолют применительно ко всем странам и случаям.

Р азвитие местного самоуправления принято связывать с крушением абсолютизма и развитием федеральных и конституционных идей.

Теории о местном самоуправлении появляются в первой половине XIX в. на основе учений о взаимоотношениях личности и государства, местных и центральных органов. Местное самоуправление, предполагающее относительную децентрализацию и автономию, стало предметом внимания различных политических сил и движений, модным лозунгом в борьбе за власть. С ним связано проведение ряда реформ XVIII–XIX вв.

Среди зарубежных ученых большой вклад в развитие теории местного самоуправления внесли А.Токвиль, Р.Гейст, Л.Штейн, Лабанд.

Российской науке известны такие имена, как А.И.Васильчиков, В.П.Безбородов, К.М.Коркунов, Б.Н.Чичерин, М.И.Свешников, А.Д.Градовский, Г.С.Михайлов, Н.И.Лазаревский и др., которые использовали различные подходы к теориям о местном самоуправлении.

Н.И.Лазаревский считал, что существует четыре теории самоуправления: теория свободной общины; хозяйственная и общественная теории самоуправления; самоуправляющая единица как юридическое лицо; политические теории.

Г.С.Михайлов доводит до нашего сведения наличие следующих теорий самоуправления: хозяйственная; общественная; государственная; политическая.

В.И.Фадеев говорит о пяти теориях: теория свободной общины; общественная теория; государственная теория; теория дуализма муниципального управления; теория социального обслуживания.

Истоки этих теорий уходят в далекое прошлое общинного строя, средних веков и более позднего периода развития общества.

Теория свободной общины разработана в начале XIX в. немецкими учеными. Главная направленность заключается в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общины, которая исторически предшествовала государству. Эта теория, опираясь на идеи естественного права, исходила из признания общины как естественно сложившегося организма, не зависимого от государства. Идеи теории свободной общины получили отражение в законодательстве. В бельгийской Конституции 1831 г., например, наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями признавалась особая «общинная» власть.

Общественная теория самоуправления, пришедшая на смену теории свободной общины, также исходила из противостояния государства и общества, из признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. По этой теории сущность самоуправления – в предоставлении местному обществу самому ведать своими общественными интересами без какого-либо вмешательства со стороны государства.

Хозяйственная теория выдвигала в качестве признаков самоуправления не государственный, а хозяйственный характер деятельности местного самоуправления. При этом на первый план выдвигались не естественные права общины, а хозяйственная деятельность органов самоуправления. Однако на практике оказалось затруднительным выделить чисто хозяйственные дела местного значения, которые по своему существу отличались бы от дел государственного управления.

Государственная теория самоуправления разработана немецкими учеными XIX в. Л.Штейном и Р.Гейстом. Главная ее суть в том, что самоуправление рассматривается как одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия местного самоуправления даны государством. Однако оно осуществляется не правительственными лицами, а самими местными жителями, которые заинтересованы в результатах местного управления. Подчеркивался его государственный характер.

В рамках этой теории принято выделять два основных направления – политическое, связанное с именем Р.Гейста, и юридическое, которое связывается с Л.Штейном.

Сторонники политического направления связывали самостоятельность органов самоуправления с порядком их формирования. Гейст полагал, что местное самоуправление должно осуществляться почетными людьми из местного населения на безвозмездной основе, что должно достигаться путем выборности или назначаемости должностных лиц самоуправления, которые осуществляют свои функции местного управления бесплатно.

Сторонники юридического направления самостоятельность органов самоуправления видели в том, что они не являются непосредственными органами государства, а являются органами местного сообщества, на которые государство возлагает осуществление определенных полномочий государственного управления. Штейн рассматривал местное самоуправление как территориальный коллектив, обладающий статусом юридического лица, вступающий в правовые отношения с государством.

Государственная теория самоуправления получила свое распространение в России в 70-х гг. XIX в. Ее сторонники В.П.Безобразов и А.Д.Градовский исходили из того, что самоуправление есть понятие политическое, оно действует на правах государственных властей, что предметы ведения местного самоуправления входят в задачи государственного управления, поэтому нельзя говорить о его негосударственном характере.

Теория дуализма местного самоуправления исходит из двойственного характера муниципальной деятельности – самостоятельное решение местных дел и осуществление на местном уровне определенных государственных функций. Поэтому муниципальные органы, осуществляя управленческие функции, выходят за пределы местных вопросов и должны действовать как инструмент государственного управления.

Теория социального обслуживания считает, что основной задачей муниципальных органов является оказание услуг населению, главной целью их деятельности выступает благосостояние жителей.

В нынешних условиях продолжают оставаться актуальными общественная и государственная теории, которые в различных вариациях используются учеными при исследовании проблем местного самоуправления. Именно по ним развернулась наиболее острая дискуссия в 1993 г. в период подготовки Конституции РФ, которая была связана с определением места органов местного самоуправления в системе государственной власти. Тогда предпочтение было отдано сторонникам общественной теории и норма ст.12 Конституции РФ была сформулирована в том виде, в каком и действует сегодня.

В большинстве стран мира система местного самоуправления основана на «государственной» теории. При этом формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в каждой стране имеют свои особенности и, как правило, регламентируются национальным законодательством. Они динамичны и меняются в процессе развития государств.