10.2. Право скарги. Суть та види адміністративного процесу

Адміністративний процес з одного боку – це провадження по справах про адміністративні правопорушення, з іншого боку, у більш широкому значенні –урегульований законодавством порядок розгляду індивідуально-конкретних справ у сфері виконавчо-розпорядчої діяльності. Зв’язок адміністративного процесу з нормами матеріального адміністративного права проявляє себе у тому, що в результаті здійснення адміністративного процесу вирішуються індивідуально-конкретні справи у сфері державного управління.

Адміністративно-процесуальні норми реалізуються у формах та методах адміністративного процесу, яким є визначений законодавством порядок здійснення послідовних дій, спрямованих на досягнення певного результату (юридичного ефекту). Ці дії офіційно визначаються нормами адміністративно-процесуального права та групуються у провадженнях.

Процедура–офіційно встановлений або прийнятий за звичаєм порядок у веденні, обговоренні, розгляданні, оформленні, виконанні будь-яких справ управлінського чи юрисдикційного характеру.

Характерними рисами адміністративного процесу є:

а) зв’язок з державним управлінням, його юридичними видами;

б) зв’язок з матеріальними нормами адміністративного права: у процесі реалізації завдань адміністративного права вирішуються індивідуальні справи і державному управлінні та ефективно застосовуються норми матеріального права;

в) застосування норм матеріального права здійснюється в юридичному порядку, врегульованому адміністративно-процесуальними нормами;

г) адміністративний процес –це відповідна діяльність уповноважених органів держави, в результаті якої виникають суспільні відносини, що регулюються нормами адміністративно-процесуального права.

Таким чином можна сказати, що адміністративний процес складається з двох рівноправних частин: діяльність органів державного управління по вирішенню конкретних справ; відносини між учасниками такої діяльності.

Тому адміністративний процес –це відповідна процедура, що відбувається в рамках, встановлених процесуальними правовими нормами, а їх сукупність представляє собою провадження. Сукупність різних видів проваджень складає адміністративний процес.

Адміністративний процес здійснюється на основі наступної системи принципів: законності; охорони інтересів держави і особи; публічності (офіційності); самостійність і незалежність у прийнятті рішень; об’єктивності; гласності; рівності учасників адміністративного процесу перед законом; швидкості та економічності; відповідальності посадових осіб; провадження процесу національною мовою.

Розрізняють наступні види проваджень:

1. по розробці і прийняттю нормативних актів;

2. по прийняттю індивідуальних актів управління;

3. по застосуванню адміністративно-процесуальних заходів ;

4. по справах про адміністративні правопорушення;

5. по застосуванню дисциплінарних стягнень;

6. реєстраційно-дозвільне;

7. наглядово-контрольне;

8. за зверненнями громадян;

9. діловодство, тощо.

Будь-які процедури юридичного характеру спрямовані на розв’язання індивідуальних адміністративних справ, що представляють собою зібрання юридичних документів, на підставі яких державний орган підтверджує якісь права, обов’язки юридичних, фізичних осіб або факти, дії, події або санкціонує, веде реєстрацію таких фактів або здійснює контроль чи нагляд та інші управлінські процедури.

Основними документами адміністративної справи є письмова заява (скарга, протокол тощо) або зміст письмових звернень. А також до адміністративної справи входять інші документи: свідчення очевидців; експертні висновки; акти, тощо. Крім цих документів державний орган, що займається провадженням, може вимагати за власною ініціативою добувати необхідні у справі документи.

Кожне провадження здійснюється згідно певним стадіям з дотриманням принципів адміністративного процесу.

Право скарги мають всі без винятку громадяни України. Подання громадянином скарги є юридичним фактом на підставі якого виникають конкретні адміністративні правовідносини та заводиться конкретна адміністративна справа. Скарги можуть бути індивідуальними та колективними. Не підлягають розгляду анонімні скарги. За зведення наклепу у скарзі громадянин несе відповідальність у судовому порядку.

Всі види заяв, скарг, пропозицій громадян і організацій, що опрацьовуються в органах виконавчої влади, мають узагальнене найменування “звернення”. Подання і розгляд звернень регламентується Законом України “Про звернення громадян”.

Скарги –це найгостріша форма звернення, пов’язана з порушенням особистих прав. У них також виявляється реагування на зловживання. Скарги можуть бути адміністративні та судові.

Суб’єктами права розгляду звернень громадян є: органи державної влади (виконавчої) будь-якого рівня; адміністрації підприємств, установ будь-яких форм власності; органи прокуратури; суди; органи місцевого самоврядування та об’єднання громадян; засоби масової інформації.

Скарги (позови) на дії або бездіяльність органів влади чи їх посадових і службових осіб подаються у ті органи і тим службовим особам, яким підпорядковано органи і особи, дії яких оскаржуються або до суду. Державні органи (об’єднання громадян) яким подано скаргу по питанню, що не входить до їх компетенції повинні не пізніше як у 5-ти денний термін, направляти їх за приналежністю, повідомивши про це заявника. Категорично заборонено направляти скарги на розв’язання тим особам або в ті органи, дії яких оскаржуються.

Керівники органів влади мають повідомляти громадянам у письмовій або усній формі про рішення, ухвалені за їх зверненнями, а в разі їх відхилення – вказати мотиви.

Заяви та скарги розглядаються у строк до одного місяця з дня надходження, а ті, що не вимагають додаткової перевірки –невідкладно, але не пізніше 15 днів. Строки можуть бути продовжені, якщо скарги вимагають спеціального вивчення та додаткових перевірок, але не можуть перевищувати 45 днів.

Порядок діловодства із звернень громадян передбачає, що всі документи мають прийматися, опубліковуватися, централізовано реєструватися на день їх надходження.

Реєстраційне провадження має декілька видів:

а) державна реєстрація суб’єктів підприємницької діяльності;

б) ліцензування окремих видів підприємництва;

в) реєстрація нормативних та відомчих актів;

г) реєстрація об’єднань громадян;

д) реєстрація релігійних організацій;

е) реєстрація безробітних, тощо.

Порядок реєстрації об’єднань громадян урегульований Законом України “Про об’єднання громадян”. Реєстрація політичних партій та міжнародних громадських об’єднань здійснюється Міністерством юстиції України; інших об’єднань громадян –виконкомами сільських (селищних), міських рад або місцевими держадміністраціями.

Для реєстрації об’єднань громадян його засновники подають заяву, яку повинні підписати не менш 1000 громадян України, що мають виборче право. До заяви додається протокол установчих зборів, статут або положення, де зазначено цілі створення об’єднання; інформація про склад керівництва центральних органів; відомості про місцеві секції; документи про сплату реєстраційного збору.

Реєстраційні документи повинні бути розглянуті відповідними орга-нами у 2-х місячний строк з дня надходження заяви та документів. Про реєстрацію або відмову у ній заявники повідомляються у 10 денний термін у письмовій формі. Підставами для відмови у реєстрації є невідповідність законові статутних документів або коли положення чи статут об’єднання громадян чи його діяльність суперечать Конституції України.

Для отримання релігійною громадою правоздатної юридичної особи, громадяни в кількості не менше 10, що створили її і досягли 18 річного віку, подають заяву та статут на реєстрацію в обласну, Київську, Севастопольську Міську державні адміністрації. Релігійні центри, управління, монастирі, братства, місії та духовні навчальні заклади подають на реєстрацію статут до Державного комітету у справах релігії.

Орган реєстрації в місячний термін повинен розглянути заяву та статут і прийняти відповідне рішення, про що в 10 денний термін письмово повідомити заявника. В певних випадках орган реєстрації може запросити висновок виконкому місцевої ради та спеціалістів, тоді термін реєстрації продовжується до 3-х місяців.

Релігійній організації може бути відмовлено в реєстрації, якщо статут або її діяльність суперечать чинному законодавству, про що в 10 денний термін письмово повідомляється заявнику. Строки та відмова можуть бути оскаржені замовником суді.

Ще одним видом державної реєстрації є реєстрація нормативних актів міністерств та інших органів виконавчої влади, органів державного управ-ління та контролю, які зачіпають інтереси соціальна-економічні, політичні, особисті право свободи та законні інтереси громадян або мають міжвідом-чий характер. Порядок такої реєстрації визначений відповідним законом.

Державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, відомств та інших органів виконавчої влади здійснюють:

1. Міністерство юстиції України – нормативно-правових актів міністерств та центральних відомств;

2. Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в АР Крим;

3. Обласні, Київське та Севастопольське міські управління юстиції;

4. Районні, районні в Києві та Севастополі управління юстиції.

Нормативний акт у 3-х примірниках відразу після прийняття направляється на державну реєстрацію у супроводі: обґрунтування підстав для видання нормативного акту та його окремих положень; відомостей: про діючі акти по цьому питанню; про терміни приведення їх у відповідність з нормативним актом поданим на реєстрацію; про акти, що втрачають силу, у зв’язку з прийняттям даного акту; відомостей про офіційне погодження акту з заінтересованими органами.

Держреєстрація акту здійснюється в 10 денний термін з моменту надходження його в орган реєстрації, про що робиться напис на оригіналі з зазначенням дати реєстрації. Після цього акт заноситься до державного реєстру. Строк реєстрації може бути продовжений, але не більше ніж на 10 днів з повідомленням органу, що подав на реєстрацію.

Акти видані з порушенням діючого законодавства, порядку видання тощо не реєструються.

Про відмову у реєстрації письмово повідомляється орган, що вніс акт на реєстрацію, з зазначенням підстав відмови. Відмова у реєстрації Мінюсту України може бути оскаржена до КМУ, а відмова місцевих управлінь юстиції – в обласну, Київську та Севастопольську міську державні адміністрації.

У формі реєстраційного провадження здійснюється також діяльність центрів зайнятості.

Громадянин, який звертається до центру зайнятості, заповнює реєстраційну картку і додає до неї трудову книжку або документи, що її замінюють; документ про освіту або посвідчення про професійну кваліфікацію, довідку про стан здоров’я та про заробіток за останні 2 місяці, паспорт.

Центр зайнятості на протязі 10 днів з дня реєстрації у ньому особи повинен запропонувати йому два та більше варіантів працевлаштування або отримання нової спеціальності, забезпечити особу інформацією про наявність вакансій. Якщо протязі 10 денного терміну не знайдено можливості працевлаштувати людину, він отримує статус безробітного та право на допомогу.

Дисциплінарне провадження урегульоване Правилами внутрішнього трудового розпорядку, статутами підприємств, дисциплінарними стату-тами, що діють в окремих сферах державної діяльності. Особливість цього виду провадження у тому, що воно здійснюється не лише на підставі норм трудового права, але і по правилах та методах адміністративного процесу представниками виконавчої влади, адміністрації підприємств, посадовими особами органів самоврядування, представниками громадських об’єднань.

Підставою для порушення дисциплінарного провадження є здійснення особою дисциплінарного проступку (винне, протиправне діяння, пов’язане з невиконанням або неналежним виконанням службових обов’язків). Для окремих категорій працівників (особливо держслужбовців) дисциплінарна відповідальність може настати і за проступки не пов’язані з їх службовою діяльністю але такі, що дискредитують їх звання. Підставою для дисциплінарного провадження є доповідні записки, рапорти, подання тощо. Адміністрація підприємства, установи має право передати розгляд питання про порушення дисципліни передати на розгляд трудового колективу, Справу про притягнення до дисциплінарної відповідальності може бути порушено прокурором.

Дозвільна система – це сукупність правил , що регулюють порядок виробництва, придбання, користування, зберігання, збуту, перевезення певних предметів і речовин, а також порядок відкриття та функціонування окремих підприємств, лабораторій, майстерень з метою охорони інтересів держави та безпеки громадян .

Дозвільна система здійснюється органами внутрішніх справ. Вона поширюється на предмети, матеріали та об`єкти, що складають підвищену небезпеку для оточуючих і можуть бути використані для злочинних цілей. До таких об`єктів відносяться вогнепальна, холодна, газова та пневматична зброя, вибухові речовини, склади де вони зберігаються, стрільбища, зброярські майстерні , піротехнічні підприємства, магазини що торгують зброєю та боєприпасами, штемпельно-граверні майстерні, печатки та штампи, копіювальна та розмножувальна техніка.

Для отримання дозволу (ліцензії) на право функціонування підприємства з виробництва холодної зброї до органу внутрішніх справ подається клопотання з додаванням до нього письмового підтвердження органу вищого рівня про необхідність відкриття такого підприємства.

Для отримання дозволу на придбання зброї громадянину необхідно подати інспектору дозвільної системи за місцем свого проживання заповнену картку-заяву, мисливський квиток , медичну довідку про стан здоров`я, довідку заготівельної організації , якщо він є мисливцем-промисловиком. Такий дозвіл дійсний протягом трьох місяців. Якщо він не використаний, то підлягає поверненню. Придбавши зброю громадянин у триденний термін повинен зареєструвати її в міліції за місцем проживання, де й отримує трирічний дозвіл на право її зберігання і носіння. Дозвіл можна поновити заявивши про це не пізніше ніж за місяць до закінчення терміну його дії. Скасований дозвіл тягне за собою вилучення зброї.

Відкриття поліграфічних підприємств, придбання поліграфічного обладнання , шрифту, розмножувальних апаратів (повнокольорових) теж передбачає отримання дозволу .

Для отримання такого дозволу до міліції подається письмова заява з додаванням висновків спеціалізованих державних інспекцій та анкета на особу відповідальну за поліграфічне підприємство, дозвіл дається на термін до трьох років на ім`я керівника цього підприємства. При зміні керівника отримується новий дозвіл.

10.3.Поняття та юридичне значення актів управління. Класифікація актів управління. Вимоги до правових актів управління. Чинність правових актів управління. Дефектність актів управління. Адміністративно-правовий договір

Органи виконавчої влади в процесі щоденного здійснення своїх функ-цій щодня вчинять на їх реалізацію безліч різноманітних дій в межах нада-ної законом компетенції. Вони складають суть адміністративно-правових форм, під якими зазвичай розуміють зовнішні прояви діяльності виконав-чого органу (його посадової чи службової особи) у межах його компетенції з метою досягнення певних цілей та які викликають певні юридичні наслід-ки. Саме адміністративно-правові форми проявляють сутність владно-управлінської діяльності. Правові форми діяльності забезпечують доведен-ня волі суб’єкта управлінської діяльності до її виконавця – адресата або об’єкта управління. Правовими формами управління визнаються ті, що викликають чіткі юридичні наслідки, оскільки в них виявляються юридично-владні повноваження, які становлять зміст компетенції суб’єкта управлінської діяльності. До правових форм відносяться: видання наказу, складення протоколу про адміністративне правопорушення, ухвалення рішення за зверненням об’єктів управління тощо. Тобто практично правові форми управління в першу чергу передбачають створення та доведення до відома адресата певного правового акту управління, який є беззмінним інструментом, за допомогою якого держава здійснює управління суспільством. Саме в них міститься переважна частина правових приписів загального призначення.

Акти управління мають два джерела особливостей: правове і управлінське. Без правових актів немає самого державного управління як явища з іншого боку без цих актів правова система держави втрачає своє регулююче призначення в сфері діяльності виконавчої влади.

Правові акти державного управління визначають:

по-перше, як форми управлінської діяльності держави;

по-друге, як документи, що виходять від компетентних органів;

по-третє, як владні дії державних виконавчо-розпорядних органів.

Актам управління властиві певні особливості, що дозволяють відрізнити їх від актів інших органів: законодавчих, судових, прокуратури, органів місцевого самоврядування:

1. акти приймаються при здійсненні функцій виконавчої влади та видаються органами державного управління;

2. це форма волевиявлення держави, що створює певний правовий чи юридичний ефект;

3. державно-владний, офіційний характер;

4. підзаконність актів;

5. може виступати варіантом управлінського рішення;

6. являється одностороннім волевиявленням повноважного суб’єкта державного управління;

7. акти управління повинні бути належним чином оформлені, прийняті у встановленому законом порядку;

8. правовий акт управління може бути опротестований у встановленому законом порядку;

9. у разі недотримання вміщених у акті юридично-владних приписів виникає як наслідок юридична відповідальність винної сторони.

Отже, правові акти державного управління – це владні, підзаконні, втілені в установлену форму волевиявлення суб’єктів державного управління, що безпосередньо впливають на правові норми і відносини з метою їх удосконалення відповідно до державних інтересів.

Юридичне значення актів управління полягає в тому, що вони з одного боку встановлюють, змінюють та відміняють правові норми а з іншого – є юридичними фактами, що породжують, змінюють та припиняють правовідносини. Акт державного управління є доказом для органів виконавчої і судової влади.

Акти державного управління класифікуються за такими критеріями:

1)залежно від юридичних властивостей:

а) нормативні – ті, що встановлюють, змінюють або відміняють правові норми;

б) індивідуальні – що є рішеннями конкретних управлінських справ, стосуються конкретних фактів, осіб, дій; ґрунтуються на нормативних актах та мають одночасне застосування;

в) змішані;

2)залежно від суб’єкта видання:

а) видані Президентом України та КМУ;

б) видані центральними органами виконавчої влади;

в) видані органами місцевого самоврядування;

3)залежно від порядку прийняття: а) колегіальні; б)одноособові;

4)по адресату: а) зовнішні; б) внутрішні;

5)залежно від меж дії:

а) загальнодержавні, без обмежень у часі;

б) загальнодержавні, тимчасового характеру;

в) локальної дії, без обмежень у часі;

г) локальної дії, тимчасового характеру.

Вимоги, що висуваються до актів управління:

1. Загального характеру. До яких слід віднести їх об’єктивну необхідність, актуальність та стабільність. Акти мають бути виправданими, об’єктивно необхідними на даному історичному моменті. Акти управління повинні також відповідати вимозі інформаційної місткості: повинна забезпечуватись повнота, оперативність, вірогідність і актуальність інформації, що включається до акту управління.

2. Спеціально-юридичного характеру. Вони випливають із приписів Конституції, законодавства України, міжнародних актів та угод:

а) підзаконність актів управління: юридична сила акту передається йому законом або нормативним актом органу виконавчої влади вищого рівня. Управлінський акт має точно і повністю відповідати меті, приписам, вимогам законодавчого акта, на виконання якого його видано. Лише підзаконні акти є дійсними. Крім цього акт повинен бути в межах компетенції державного органу, що його видає.

Гарантією дійсності актів управління є презумпція правильності актів: вони діють доти, доки їх не скасовано або зупинено у порядку, встановленому законодавством;

б) акти управління з питань, що зачіпають інтереси місцевого населення, мають прийматися після обговорення їх проектів населенням;

в) проект акта управління має пройти чотири стадії: підготовка проекту; узгодження проекту (візування ); прийняття; доведення до виконавців.

Акт управління може бути скасований лише у тому порядку, у якому його було видано і оформлено.

3. Організаційно-технічні вимоги щодо дотримання правил оформлення актів управління.

Правове оформлення акту – це спосіб зовнішнього вираження приписів органу управління. Правові форми актів управління подаються у Конституції, законодавчих актах, у єдиній державній системі діловодства.

Форма актів може бути письмова та усна. Письмова форма обов’язкова тоді, коли це прямо передбачено в законодавчих актах.

Із метою впорядкування видання нормативних актів, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян та акти міжвідомчого характеру повинні пройти державну реєстрацію в органах Міністерства юстиції і через 10 днів після цього, як правило вони набувають чинності.

До організаційно-технічних вимог відносяться також вимоги щодо дотримання обов’язкових реквізитів у складі актів, відсутність яких позбавляє їх юридичної сили: найменування акту; вказівки на виконавців; відомості про авторів; дані про голосування (акти колегіальних органів); дата прийняття; строки виконання акту; лінгвістичні та естетичні вимоги; підписи; печатки, тощо.

Юридичні наслідки мають порушення вимог спеціально-юридичного та організаційно-технічного характеру.

Акти видані з порушенням вимог, що до них ставляться є дефектними, а отже недійсними і не створюють правових наслідків обумовлених ними відразу ж або після засвідчення їх недійсності через певну правову процедуру.

Види дефектних актів:

• первісно нікчемні акти – це акти управління, що не породжують юридичних наслідків із початком свого виникнення. Такі недоліки усунути неможливо (наприклад акт містить вказівку до протизаконної дії). Вони є недійсними з дня їх видання;

• нікчемні в силу оспорювання акти – це такі, що видаються з порушенням компетенції, за предметами та обсягом правового регулювання. Такі акти повинні оспорюватися у позовному порядку до суду, бути предметом прокурорського протесту, скасовуватися вищестоящими органами;

• заперечні акти – це такі, що містять окремі незаконні положення або технічні помилки (відсутні певні реквізити, видані з порушенням процедури, без належного кворуму тощо). Вони є частково дійсними, оскільки їх доопрацювання, усунення незаконних приписів повертає їм правову усталеність. Інструментом заперечення дійсності цих актів можуть стати протести прокурора, відповідні дії вищих владних і виконавчих інстанцій.

Способи заперечення дійсності правового акту управління:

• оскарження або до вищестоящого органу управління (посадової особи), або до суду. Такий спосіб доступний всім учасникам адміністративних правовідносин;

• опротестування працівниками органів державного нагляду за дотриманням законності (прокуратури).

Результатом обґрунтованого опротестування та оскарження може стати скасування правового акту управління. Правові акти управління можуть бути скасовані у наступні способи:

• органом, який його видав – у разі визнання його неправомірності;

• керівником органу, який видав неправомірний акт або вищестоящого по відношенню до нього органу;

• урядом можуть бути скасовані акти органів виконавчої влади, які суперечать законодавству;

• Президентом України можуть бути скасовані постанови та розпо-рядження КМУ, Ради міністрів АР Крим, що суперечать законодавству;

• Конституційним судом України;

• судами загальної юрисдикції.

У чинності актів управління розрізняють чотири юридичні стани:

І. Припинення. Воно можливе на таких підставах:

а) із введенням у законну силу нового акту з того ж самого питання що і попередній, останній автоматично припиняє свою силу;

б) закінчення строку, на який було видано акт;

в) досягнення мети, поставленої перед актом;

г) зникнення адресата акта.

ІІ. Зупинення дії незаконних актів – тимчасова процедура що передує процесу оспорюваності законності акту у судовому порядку. Зупинення дії незаконних актів є прерогативою органів надвідомчими наглядовими повноваженнями. (Наприклад, зупинення актів у зв’язку з принесенням прокурором протестів у порядку загального нагляду на незаконні акти).

ІІІ. Зміна актів може бути стосовно заперечних актів, коли є потреба доредагувати окремі приписи, уточнити, доопрацювати реквізитарну частину загалом правомірних актів.

IV. Скасування правового акта виявляється у визнанні не чинним цілого акту або окремих його приписів, положень (заперечні акти).

Скасовувати неправомірні акти відповідно до своєї компетенції можуть: Верховна Рада; Глава держави; Кабінет Міністрів; Суди; вищестоящі органи виконавчої влади (Міністерства, відомства, голови місцевих держадміністрацій); Ради та їх виконкоми.

Найважливішим юридичним наслідком видання неправомірного акту є те, що мають анулюватися і конкретні правовідносини, створенні таким актом, і скасування самого акту та “похідних” від нього актів виданих для його виконання.

Адміністративно-правовий договір – це угода суб’єкта управління з іншим учасником правовідносин, що укладена на виконання функцій цього суб’єкта згідно чинного законодавства та на умовах і у випадках передбачених законодавством.

Термін адміністративно-правовий договір у чинному законодавстві не відображений безпосередньо, але умови його укладення присутні в нормативно-правових актах. Такий договір як правило може мати місце коли мова йде про здійснення суб’єктом управління своїх функцій у сферах правовідносин, де одним з основних способів регулювання таких відносин є договір – цивільні відносини, господарські відносини, трудові відносини тощо. Укладення таких договорів передбачається плановим актом управління.

Зміст адміністративно-правового договору є комплексним і поєднує у собі елементи адміністративно-правових способів визначення прав та обов’язків його сторін з цивільно-правовими, фінансово-правовими тощо.

Адміністративно-правовий договір є правовим актом допоміжного характеру і більше пов’язаний з організаційною діяльністю суб’єктів управління.