§ 1. Таможенные органы

Статья 401. Таможенные органы и их место в системе государственных органов Российской Федерации

1. Таможенные органы составляют единую федеральную централизованную систему.

2. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, общественные объединения не могут вмешиваться в деятельность таможенных органов при осуществлении ими своих функций.

Комментарий к статье 401

Общее руководство таможенным делом в соответствии со ст. 14 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" <*> осуществляет Правительство РФ, реализующее свои полномочия в этой области через таможенные органы.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.

Система таможенных органов возглавляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области таможенного дела, - ГТК России. Он входит в структуру федеральных органов исполнительной власти, установленную Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. N 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" <*>. ГТК России действует на основании Положения о Государственном таможенном комитете РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 25 октября 1994 г. N 2014 <**> (см. комментарий к п. 2 ст. 402 ТК РФ).

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2000. N 21. Ст. 2168.

<**> СЗ РФ. 1994. N 27. Ст. 2855.

Система таможенных органов, приведенная в п. 1 ст. 402 ТК РФ, является единой федеральной централизованной системой органов и отвечает определенным требованиям.

Система таможенных органов является достаточной для реализации возложенных на нее функций. Ее единство определяется структурной взаимосвязанностью и взаимодействием таможенных органов.

Поскольку данная система является системой федерального уровня, ее возглавляет федеральный орган исполнительной власти. Имущество всех субъектов данной системы является федеральной собственностью.

Системе таможенных органов, являющейся строго централизованной, свойственна иерархичность, характеризующаяся отношениями субординации по вертикали: федеральный орган исполнительной власти - региональные таможенные управления - таможни - таможенные посты (исключение - таможни центрального подчинения) и вместе с тем отношениями координации и взаимодействия по горизонтали.

Региональные таможенные управления, таможни и таможенные посты, которые являются территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области таможенного дела, подчиняются только ему. Этим обусловлено положение п. 2 комментируемой статьи, содержащей запрет на вмешательство органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и общественных объединений в деятельность таможенных органов при осуществлении ими своих функций.

Запрет на вмешательство в деятельность таможенных органов перечисленных в статье органов различных уровней власти объясним также и тем обстоятельством, что в соответствии со ст. 71 Конституции РФ таможенное регулирование находится в ведении Российской Федерации.

Единство, строгая централизация системы четко прослеживаются и в порядке издания нормативных правовых актов. Только ГТК России вправе издавать нормативные правовые акты в области таможенного дела, требования к которым изложены в ст. 5, 6 ТК РФ. Правовые акты иных субъектов данной системы не могут носить нормативного характера.

В комментируемой статье не нашла отражения такая важная составляющая статуса таможенных органов, как принадлежность к системе правоохранительных органов. В ТК РФ 1993 г. данное положение было прямо зафиксировано в статье о системе таможенных органов. Отсутствие его в новом ТК РФ объясняется прежде всего иной концепцией, определяющей предметом правового регулирования порядок установления и реализации порядка и правил, при соблюдении которых лица реализуют свое право на перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу РФ (ст. 1 ТК РФ).

Однако правоохранительный характер службы в таможенных органах закреплен в ст. 1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 114-ФЗ "О службе в таможенных органах Российской Федерации" <*>, регулирующего порядок прохождения службы в таможенных органах и основы правового положения их должностных лиц.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3586.

Правоохранительный характер деятельности таможенных органов прослеживается и в ТК РФ, в частности, если судить по объему функций и правомочий таможенных органов, а также объему полномочий и социальных гарантий их должностных лиц (ст. 403, 408 - 418 ТК РФ). Кроме того, вывод о правоохранительном характере службы следует из уточняющих положений п. 4 ст. 402 ТК РФ относительно учреждений, создаваемых федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области таможенного дела, и не являющихся правоохранительными органами (поскольку они создаются для обеспечения деятельности таможенных органов), а также из содержания ст. 385 ТК РФ, позволяющей таможенным органам привлекать в соответствии с законодательством РФ специалистов других правоохранительных или контролирующих органов для оказания содействия в проведении таможенного контроля.

Таким образом, таможенные органы входят в систему правоохранительных органов РФ. Однако на сегодняшний день в законодательстве РФ система правоохранительных органов не приведена. Статус правоохранительного для каждого из таких органов устанавливается в конкретном акте законодательства, определяющем его функции и правомочия.

Федеральным законом от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" <*>, реализующим концепцию Президента РФ о реформировании системы государственной службы в РФ и являющимся системообразующим для разрабатываемых проектов федеральных законов о различных видах федеральной государственной службы (гражданской, военной и службы в правоохранительных органах), дано определение службы в правоохранительных органах. Однако это положение Закона вступает в силу лишь после принятия федерального закона о федеральной государственной службе в правоохранительных органах РФ.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2063.

Вместе с тем сегодня в законодательстве существует единый подход к объему полномочий правоохранительных органов, формированию денежного довольствия (денежного содержания) их должностных лиц, а также социального пакета (установление определенных льгот, гарантий и компенсаций, обязательного государственного личного страхования их должностных лиц и др.).

Статья 402. Система таможенных органов

1. Таможенными органами являются:

1) федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела;

2) региональные таможенные управления;

3) таможни;

4) таможенные посты.

2. Создание, реорганизация и ликвидация региональных таможенных управлений, таможен и таможенных постов осуществляются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области таможенного дела.

Компетенция конкретных таможенных органов по осуществлению конкретных функций, совершению определенных таможенных операций, а также регион деятельности таможенных органов определяются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области таможенного дела. Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела, вправе создавать специализированные таможенные органы, компетенция которых ограничивается отдельными правомочиями для выполнения некоторых функций, возложенных на таможенные органы, либо для совершения таможенных операций в отношении определенных видов товаров.

3. Региональные таможенные управления, таможни и таможенные посты действуют на основании положений, утверждаемых федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области таможенного дела. Таможенные посты могут не обладать статусом юридического лица.

4. В систему таможенных органов также входят не являющиеся правоохранительными органами учреждения, которые учреждаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области таможенного дела, для обеспечения деятельности таможенных органов.

Комментарий к статье 402

Общие положения, характеризующие данную систему, даны в комментарии к ст. 401 ТК РФ.

Возглавляет систему таможенных органов федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела, - Государственный таможенный комитет РФ.

В соответствии с Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. N 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти", утверждающим структуру федеральных органов исполнительной власти, и Указом Президента РФ от 25 октября 1994 г. N 2014 "Об утверждении Положения о Государственном таможенном комитете Российской Федерации", именно ГТК России обеспечивает непосредственную реализацию в таможенных целях задач в области таможенного дела и единообразие применения таможенного законодательства РФ всеми таможенными органами на территории РФ (ст. 1 ТК РФ).

В соответствии с Положением о ГТК России его основными функциями являются:

подготовка предложений о совершенствовании таможенной политики РФ;

организация таможенного оформления и таможенного контроля, создание условий, способствующих ускорению товарооборота через таможенную границу;

организация взимания таможенной пошлины, налогов, сборов, установленных ст. 318 ТК РФ;

организация взимания антидемпинговых, специальных и компенсационных пошлин в соответствии с законодательством РФ о мерах по защите экономических интересов РФ при осуществлении внешней торговли товарами;

контроль правильности их исчисления и своевременности уплаты указанных пошлин, налогов и сборов, принятие мер по их принудительному взысканию, обеспечение своевременного и полного внесения в федеральный бюджет таможенных пошлин и налогов;

организация системы контроля таможенной стоимости товаров (п. 3 ст. 323 ТК РФ);

обеспечение порядка перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу РФ;

организация борьбы с контрабандой и иными преступлениями, административными правонарушениями в сфере таможенного дела и иными правонарушениями, привлечение лиц к ответственности по которым отнесено к компетенции таможенных органов;

обеспечение выполнения таможенными органами функций органов дознания и органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность;

разработка и реализация системы мер по пресечению незаконного оборота через таможенную границу наркотических средств, оружия, культурных ценностей, радиоактивных веществ, животных и растений, находящихся под угрозой исчезновения, их частей и дериватов, объектов интеллектуальной собственности (новелла ТК РФ), других товаров;

организация содействия таможенных органов в борьбе с международным терроризмом и пресечении незаконного вмешательства в аэропортах РФ в деятельность международной гражданской авиации;

организация валютного контроля таможенными органами операций, связанных с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу, в соответствии с законодательством РФ о валютном регулировании и валютном контроле;

участие в организации экспортного контроля в соответствии с Федеральным законом "Об экспортном контроле";

организация ведения таможенной статистики внешней торговли, опубликование ее данных и предоставление таких данных на основании ст. 26 ТК РФ, а также в соответствии с международными договорами РФ, законодательством РФ и др.

ГТК России также ответствен за обеспечение выполнения международных обязательств РФ в области таможенного дела, организацию сотрудничества с таможенными и иными компетентными органами иностранных государств, международными организациями, занимающимися вопросами таможенного дела.

Как следует из перечисленных функций, ГТК России как орган, возглавляющий единую централизованную систему, осуществляет организующую, обеспечивающую, координирующую и контролирующую функции по отношению ко всем субъектам данной системы органов.

Для решения возложенных на ГТК России задач и качественного исполнения перечисленных, а также иных функций, установленных законодательством РФ и вышеназванным Положением о ГТК России, Комитет в рамках бюджетного финансирования определяет свою внутреннюю структуру (управления, службы, отделы, представительства ГТК России за рубежом), а также создает региональные таможенные управления, таможни, таможенные посты, определяя объем их функций и полномочий.

ГТК России - единственный орган системы таможенных органов, имеющий право издавать в пределах своей компетенции нормативные правовые акты в области таможенного дела.

Как юридическое лицо ГТК России самостоятельно осуществляет хозяйственную деятельность в рамках, установленных законодательством, выполняет функции государственного заказчика продукции (работ, услуг), создает учреждения и предприятия, обладает другими правомочиями в соответствии с законодательством РФ как самостоятельный хозяйствующий субъект.

Региональное таможенное управление (далее - РТУ) действует на основании Общего положения о региональном таможенном управлении, утвержденного Приказом ГТК России от 10 октября 2002 г. N 1082.

В каждом из федеральных округов, образованных в соответствии с Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" <*>, созданные ГТК России и непосредственно ему подчиненные РТУ, являясь связующим звеном между ГТК России и таможнями, таможенными постами на местах, осуществляют, в свою очередь, организацию, руководство, в том числе методическое, координацию и контроль деятельности подчиненных таможен, таможенных постов.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2000. N 20. Ст. 2112.

Организуя таможенное дело в регионе деятельности и решая иные задачи, определенные Общим положением о региональном таможенном управлении, РТУ взаимодействует в пределах своей компетенции с органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами. РТУ является юридическим лицом, органом дознания и правоохранительным органом со всеми вытекающими из этого статуса правовыми последствиями.

РТУ вправе вести хозяйственную деятельность, осуществлять функции государственного заказчика, обладает правом оперативного управления в отношении закрепленного за ним имущества, являющегося федеральной государственной собственностью. Что же касается возможности издания правовых актов, то РТУ ограничено в праве издавать нормативные правовые акты и издает лишь правовые акты ненормативного характера.

Создание таможен как центрального подчинения (подчиненных непосредственно ГТК России), так и непосредственно подчиненных региональным таможенным управлениям, осуществляется исключительно ГТК России с учетом особенностей региона, специфики и объема пассажиро- и товаропотока, а также иных условий (ст. 405 ТК РФ).

Именно вышеназванные условия и определяют как количество, так и категорию таможен в регионе, а также особенности их деятельности.

Необходимо отметить, что таможни, как и таможенные посты, являются таможенными органами, непосредственно осуществляющими таможенное оформление товаров, перемещаемых через таможенную границу РФ. Таможни действуют на основании Общего положения о таможне, утвержденного Приказом ГТК России от 10 октября 2002 г. N 1082.

Правовой статус таможни сходен со статусом регионального таможенного управления. Решая возложенные на нее задачи, таможня взаимодействует с различными государственными органами РФ и органами государственной власти субъекта РФ, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами. В непосредственном подчинении таможни находятся таможенные посты, расположенные в регионе ее деятельности, в отношении которых таможня осуществляет руководство, в том числе методическое, а также обеспечение, координацию и контроль деятельности.

Таможня является правоохранительным органом, органом дознания. Таможня является юридическим лицом, она вправе самостоятельно вести хозяйственную деятельность и осуществлять функции государственного заказчика, обладает правом оперативного управления в отношении закрепленного за ней имущества, являющегося федеральной государственной собственностью.

Иными словами, задачи и функции РТУ транслируются в оптимальном для таможни объеме с учетом региона деятельности последней и наличия у нее подчиненных таможенных постов.

Акцент в деятельности таможни делается в первую очередь на практической реализации функций таможенного оформления и таможенного контроля товаров, перемещаемых через таможенную границу РФ, на борьбе с контрабандой и иными преступлениями, дознание и проведение неотложных следственных действий по которым отнесено в соответствии с УПК РФ к компетенции таможенных органов, а также с административными правонарушениями, производство по которым в соответствии с КоАП РФ отнесено к компетенции таможенных органов. Таможня также исполняет ряд задач и функций, стоящих перед ней как органом, структурно подчиненным вышестоящему таможенному органу.

Особенности деятельности таможен, в том числе таможен центрального подчинения и специализированных таможен, определяются специальными нормативными правовыми актами ГТК России.

Таможенный пост действует на основании Общего положения о таможенном посте, утвержденного Приказом ГТК России от 10 октября 2002 г. N 1082.

На создание ГТК России таможенных постов в той же степени, что и на создание таможен влияют особенности, перечисленные в комментарии к подп. 3 п. 1 комментируемой статьи. Таможенные посты в еще большей степени ориентированы на исполнение функций по таможенному оформлению и таможенному контролю, а также по борьбе с административными правонарушениями, производство по которым отнесено КоАП РФ к компетенции таможенных органов. Отсутствуют функции, связанные с руководством подчиненными таможенными органами.

Правовой статус таможенного поста во многом зависит от того, является ли он юридическим лицом. Если это так, его статус сходен со статусом таможни. Если же таможенный пост не является юридическим лицом, он рассматривается лишь как структурное подразделение таможни.

Действия ГТК России по созданию, реорганизации и ликвидации РТУ, таможен и таможенных постов направлены на оптимизацию структуры таможенных органов и перераспределение материально-технических и кадровых ресурсов с целью максимальной эффективности их функционирования в условиях все более активизирующейся ВЭД.

В ТК РФ впервые получило законодательное закрепление право ГТК России создавать еще и специализированные таможенные органы. Ранее возможность создания специализированных таможенных органов опосредованно была закреплена в Приказе ГТК России от 10 января 1996 г. N 12, а позднее - в Приказе ГТК России от 10 октября 2002 г. N 1082 "Об утверждении общих положений о таможенных органах Российской Федерации".

Специализация таможенных органов может заключаться как в установлении для них лишь отдельных правомочий для выполнения некоторых из функций, возложенных на таможенные органы в целом, так и в возможности совершения таможенных операций в отношении определенных категорий товаров. К числу специализированных относятся Центральное экспертно-криминалистическое региональное таможенное управление, оперативные, акцизные и тыловые таможенные органы, кинологический центр, а также таможенные органы, специализирующиеся на таможенном оформлении и таможенном контроле товаров, перевозимых воздушным транспортом, таможенные органы, специализирующиеся на таможенном оформлении ввозимых (вывозимых) драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенные органы, специализирующиеся на таможенном оформлении и таможенном контроле товаров, перемещаемых трубопроводным транспортом и по линиям электропередачи.

Все региональные таможенные управления, таможни и таможенные посты РФ действуют на основании общих положений о таможенных органах РФ, утвержденных Приказом ГТК России от 10 октября 2002 г. N 1082 "Об утверждении общих положений о таможенных органах Российской Федерации".

Названный Приказ избавляет ГТК России от необходимости утверждать для каждого таможенного органа индивидуальное положение. Любой таможенный орган (кроме таможенных постов без статуса юридического лица) регистрируется по месту нахождения на основании этого Приказа и приказа ГТК России о создании данного таможенного органа.

Особенности деятельности таможенного органа находят свое отражение в приказе о его создании. Утверждаемые ГТК России положения о специализированных таможенных органах не противоречат Общим положениям о таможенных органах и содержат, помимо общих для всех таможенных органов положений, еще и положения, определяющие специализацию таможенных органов в отношении отдельных видов товаров либо ограничивающие (конкретизирующие) правомочия таможенных органов для выполнения определенных функций.

Общее положение о региональном таможенном управлении, Общее положение о таможне и Общее положение о таможенном посте (соответственно приложения 1 - 3 к Приказу ГТК России от 10 октября 2002 г. N 1082) имеют сходную структуру.

В разд. I "Общие положения" определяется место таможенного органа в системе таможенных органов, характер подчиненности, устанавливается порядок создания таможенного органа и определения региона его деятельности, а также порядок финансирования. Устанавливается характер отношений таможенного органа с территориальными органами других федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами. В этом же разделе устанавливается статус таможенного органа как юридического лица, а также как правоохранительного органа и органа дознания (кроме таможенного поста).

В разд. II определяются основные задачи таможенного органа, для решения которых он осуществляет функции, перечисленные в разд. III Положений.

В разд. IV установлены права таможенного органа. Особенности определения объема прав таможенных органов проистекают из наличия подчиненных таможенных органов, полномочий, предоставленных таможенным органам УПК РФ и КоАП РФ, а также из факта наличия или отсутствия статуса юридического лица у таможенного органа.

Вопросы о порядке утверждения структуры и штатной численности таможенного органа, а также о порядке назначения и освобождения от должности начальника таможенного органа, начальников структурных подразделений нашли свое закрепление в разд. V "Заключительные положения". Здесь же установлен и правовой статус начальника таможенного органа.

Как следует из содержания комментируемой статьи, понятие системы таможенных органов шире простой их совокупности. Для обеспечения деятельности таможенных органов ГТК России создаются также организации некоммерческого характера в форме учреждений, осуществляющие социально-культурные и иные функции, которые возложены на таможенные органы законодательством РФ. Таковыми являются учреждения здравоохранения (Центральная поликлиника и Центральный госпиталь ГТК России, санатории и пансионаты, созданные в соответствии со ст. 45 Федерального закона "О службе в таможенных органах Российской Федерации"), Главный научно-информационный вычислительный центр (ГНИВЦ) ГТК России, Российская таможенная академия (РТА) - государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования.

Таким образом, система таможенных органов с необходимостью включает в себя, помимо совокупности таможенных органов, которыми являются региональные таможенные управления, таможни и таможенные посты, еще и учреждения, создаваемые ГТК России, не являющиеся, однако, правоохранительными органами. Создавая таможенные органы и учреждения, ГТК России осуществляет в отношении их имущества правомочия собственника.

Статья 403. Функции таможенных органов

Таможенные органы выполняют следующие основные функции:

1) осуществляют таможенное оформление и таможенный контроль, создают условия, способствующие ускорению товарооборота через таможенную границу;

2) взимают таможенные пошлины, налоги, антидемпинговые, специальные и компенсационные пошлины, таможенные сборы, контролируют правильность исчисления и своевременность уплаты указанных пошлин, налогов и сборов, принимают меры по их принудительному взысканию;

3) обеспечивают соблюдение порядка перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу;

4) обеспечивают соблюдение установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственном регулировании внешнеторговой деятельности и международными договорами Российской Федерации запретов и ограничений в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу;

5) обеспечивают в пределах своей компетенции защиту прав интеллектуальной собственности;

6) ведут борьбу с контрабандой и иными преступлениями, административными правонарушениями в сфере таможенного дела, пресекают незаконный оборот через таможенную границу наркотических средств, оружия, культурных ценностей, радиоактивных веществ, видов животных и растений, находящихся под угрозой исчезновения, их частей и дериватов, объектов интеллектуальной собственности, других товаров, а также оказывают содействие в борьбе с международным терроризмом и пресечении незаконного вмешательства в аэропортах Российской Федерации в деятельность международной гражданской авиации;

7) осуществляют в пределах своей компетенции валютный контроль операций, связанных с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу, в соответствии с законодательством Российской Федерации о валютном регулировании и валютном контроле;

8) ведут таможенную статистику внешней торговли;

9) обеспечивают выполнение международных обязательств Российской Федерации в части, касающейся таможенного дела, осуществляют сотрудничество с таможенными и иными компетентными органами иностранных государств, международными организациями, занимающимися вопросами таможенного дела;

10) осуществляют информирование и консультирование в области таможенного дела, обеспечивают в установленном порядке государственные органы, организации и граждан информацией по таможенным вопросам;

11) проводят научно-исследовательские работы в области таможенного дела.

Комментарий к статье 403

Функции таможенных органов, установленные в комментируемой статье, вытекают прежде всего из международных норм и принципов в области таможенного дела (внешнеторговой деятельности), из международных обязательств РФ и направлены на реализацию задач, решаемых государством в области внешнеторговой деятельности, в области защиты прав и интересов граждан, охраны и защиты здоровья населения, охраны экономической безопасности страны. Поэтому функции таможенных органов не претерпели значительных изменений по сравнению с ТК РФ 1993 г. Однако они актуализированы в связи с произошедшими в законодательстве РФ изменениями (в частности, на таможенные органы возложено взимание антидемпинговых, специальных и компенсационных пошлин, защита прав интеллектуальной собственности и др.) и оптимизированы исходя из новой концепции ТК РФ. Именно поэтому поименованные в статье функции названы основными.

Изложенные в комментируемой статье функции относятся к функциям управления исключительно в области таможенной деятельности. Функции же таможенных органов в области административно-хозяйственной, социальной и финансово-экономической деятельности регулируются иными законодательными актами РФ. Изложенные в статье функции условно можно разделить на фискальные, контрольные, регулятивные и правоохранительные. Однако сформулированы они таким образом, что не все из них можно отнести исключительно к одному из названных видов. Многие носят комплексный характер. К таким относятся следующие функции: осуществление таможенного оформления и контроля (контрольная функция), создание условий, способствующих ускорению товарооборота (регулятивная функция); взимание таможенной пошлины, налогов, антидемпинговой, специальной и компенсационной пошлины, таможенных сборов (фискальная функция), контроль правильности исчисления и своевременности уплаты указанных пошлин, налогов и сборов, принятие мер по их принудительному взысканию (контрольная функция); ведение таможенной статистики внешней торговли (регулятивная и контрольная функции одновременно).

В соответствии с п. 3 ст. 1 ТК РФ общее руководство таможенным делом возложено на Правительство РФ. Изданные в соответствии со ст. 3 - 6 ТК РФ нормативные правовые акты устанавливают правовой механизм реализации таможенными органами своих функций, которые, будучи приведенными в данной статье, делятся на те, которые вытекают из положений ТК РФ, и те, что возложены на таможенные органы иными законодательными актами.

Обязательность осуществления таможенного оформления и таможенного контроля применяется в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу РФ. Данная функция установлена в ст. 14 ТК РФ, она конкретизирована и непосредственно вытекает из стоящих перед таможенными органами задач по обеспечению в пределах своей компетенции экономической безопасности и единства таможенной территории РФ. Эту функцию следует считать одной из важнейших, если определять ТК РФ как свод таможенных правил и процедур.

В этом же ряду находится и функция по взиманию таможенными органами таможенной пошлины, налогов, антидемпинговой, специальной и компенсационной пошлин, таможенных сборов и по осуществлению контроля правильности исчисления и своевременности уплаты указанных пошлин, налогов и сборов, принятию мер по их принудительному взысканию. Ей напрямую корреспондируют стоящие перед таможенными органами задачи по защите экономических интересов РФ, защите отечественных товаропроизводителей. Успешное выполнение указанной функции обеспечивает плановое формирование доходной части федерального бюджета.

Таможенная пошлина, равно как акциз и налог на добавленную стоимость, является федеральным налогом в соответствии с НК РФ, в ст. 34 которого установлены полномочия таможенных органов и обязанности их должностных лиц в области налогообложения и сборов.

Антидемпинговая, специальная и компенсационная пошлины взимаются в соответствии с законодательством РФ о мерах по защите экономических интересов РФ при осуществлении внешней торговли товарами и по правилам, предусмотренным ТК РФ для взимания ввозной таможенной пошлины (п. 3 ст. 318 ТК РФ). Целью введения и применения таких пошлин является защита экономических интересов российских производителей и устранение ущерба или предотвращение угрозы причинения ущерба отрасли российской экономики вследствие возросшего, демпингового или субсидируемого импорта товара на таможенную территорию РФ. Их введению предшествует расследование, проводимое в соответствии с законодательством о мерах по защите экономических интересов РФ при осуществлении внешней торговли товарами.

Основные принципы перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу РФ изложены в гл. 2 ТК РФ.

Перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу осуществляется в порядке, установленном ТК РФ (ст. 12). Поэтому и функция по обеспечению соблюдения установленного порядка перемещения своим источником имеет ТК РФ и в нем же конкретизирована. Вместе с тем ввиду совпадения, за некоторым исключением (ст. 2 ТК РФ), таможенной границы РФ и Государственной границы РФ, ТК РФ содержит и прямые отсылки на законодательство о Государственной границе РФ.

В частности, ст. 3 ТК РФ прямо указывает, что порядок фактического пересечения товарами и транспортными средствами таможенной границы в местах ее совпадения с Государственной границей РФ регулируется законодательством РФ о Государственной границе РФ, а в части, не урегулированной законодательством РФ о Государственной границе РФ, - таможенным законодательством РФ. Статья 69 ТК РФ дает отсылочную норму на законодательство о Государственной границе РФ в случае прибытия товаров и транспортных средств на таможенную территорию РФ вне пунктов пропуска через Государственную границу, где нет таможенных органов.

Статья 362 ТК РФ устанавливает, что порядок создания и обозначения зон таможенного контроля, а также требования к ним в случаях их создания на территории пункта пропуска через Государственную границу РФ определяются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области таможенного дела, с учетом положений законодательства РФ о Государственной границе РФ.

В то же время Законом РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации" <*> (ст. 7) в качестве составляющей режима Государственной границы указаны правила перемещения через Государственную границу грузов, товаров и животных.

--------------------------------

<*> Ведомости РФ. 1993. N 17. Ст. 594.

Законодательством РФ о государственном регулировании внешнеторговой деятельности установлены запреты и ограничения в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу, а также порядок их введения. Таковыми являются количественное ограничение экспорта (импорта) путем введения квотирования и лицензирования, а также запрет экспорта (импорта) исходя из национальных интересов, государственная монополия (исключительные права) на экспорт (импорт) товаров и др.

Обеспечение соблюдения таких запретов и ограничений является одним из основных принципов перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу, установленных ТК РФ (ст. 13).

Функция защиты прав интеллектуальной собственности впервые закреплена в ТК РФ и возложена на таможенные органы в связи с необходимостью соблюдения Россией положений международных конвенций (Конвенции, учреждающей Всемирную организацию интеллектуальной собственности, от 14 июля 1967 г. (для СССР вступила в силу с 26 апреля 1970 г.); Парижской Конвенции по охране промышленной собственности от 20 марта 1883 г. (для СССР вступила в силу 1 июля 1965 г.)).

Намерение России вступить в ВТО требует приведения законодательства о защите прав интеллектуальной собственности в соответствие положениям Соглашения по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности, от 15 апреля 1994 г. (ТРИПС).

Защита прав интеллектуальной собственности в РФ регулируется несколькими федеральными законами: "Об авторском праве и смежных правах"; Патентным законом; "О правовой охране топологий интегральных микросхем"; "О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров"; "О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных".

В целях реализации положений названных законов и защиты прав интеллектуальной собственности в ТК РФ включена ст. 393, в соответствии с которой таможенными органами принимаются меры, связанные с приостановлением выпуска товаров на основании заявления правообладателя.

Однако таможенные органы принимают такие меры в отношении не всех объектов, охраняемых в соответствии с вышеназванными законами. В перечне, содержащемся в ст. 393 ТК РФ, не указаны изобретения, полезные модели и промышленные образцы, охраняемые Патентным законом.

Что же касается вошедших в перечень объектов, то они вносятся в таможенный реестр объектов интеллектуальной собственности (ст. 395 ТК РФ), и при выявлении товаров, на которые правообладатель (его представитель) указал как на контрафактные, их выпуск приостанавливается (ст. 397 ТК РФ). Правообладатель и декларант (их представители) могут брать под таможенным контролем пробы и образцы товаров, проводить их исследование, а также осматривать, фотографировать или иным образом их фиксировать (ст. 398 ТК РФ).

Порядок и сроки применения мер в отношении таких товаров также регулируются нормами, содержащимися в гл. 38 ТК РФ.

В соответствии со ст. 125, 402 ТК РФ в целях обеспечения эффективности контроля ГТК России предоставлено право устанавливать таможенные органы для проведения специального контроля за отдельными товарами, содержащими объекты интеллектуальной собственности, по перечню, устанавливаемому Правительством РФ.

Наличие функции по ведению борьбы с контрабандой, иными преступлениями обусловлено положениями УПК РФ (ст. 151, 157), в соответствии с которыми на таможенные органы возложена борьба с контрабандой (ст. 188 УК РФ) и иными преступлениями, предусмотренными ст. 189, 190, 193, 194 данного уголовного закона.

Осуществление борьбы с административными правонарушениями в сфере таможенного дела (нарушениями таможенных правил) и иными административными правонарушениями, привлечение лиц к ответственности по которым отнесено к компетенции таможенных органов, своим источником имеет КоАП РФ (ч. 1 ст. 7.12, ст. 14.10, ч. 1 ст. 15.6, ч. 2 ст. 15.7, ст. 15.8, 15.9, ч. 2 и 3 ст. 15.25, 16.1 - 16.22, ч. 1 ст. 19.4, ч. 1 ст. 19.5, ст. 19.6, 19.7, ч. 2 ст. 20.23).

Реализуются эти функции в соответствии с положениями названных кодексов.

Кроме того, таможенные органы в соответствии со ст. 6 Федерального закона от 25 июля 1998 г. N 130-ФЗ "О борьбе с терроризмом" <*> в пределах своей компетенции участвуют в предупреждении, выявлении и пресечении террористической деятельности (Перечень федеральных органов исполнительной власти, участвующих в предупреждении, выявлении и пресечении террористической деятельности, утвержден Постановлением Правительства РФ от 22 июня 1999 г. N 660), а также оказывают содействие в пресечении незаконного вмешательства в аэропортах РФ в деятельность международной гражданской авиации (Конвенция о международной гражданской авиации от 7 декабря 1944 г. (для СССР вступила в силу 14 ноября 1970 г.)).

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3808.

Особого рассмотрения заслуживает подп. 7 комментируемой статьи, относящий валютный контроль к основным функциям таможенных органов и касающийся валютного контроля. Валютный контроль осуществляется в соответствии с законодательством о валютном регулировании и валютном контроле в отношении операций, связанных с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу. Положения абз. 2 п. 2 ст. 12 ТК РФ о порядке перемещения через таможенную границу валюты и валютных ценностей, положения некоторых иных статей также всего лишь отсылают к упомянутому законодательству.

Такая краткость и бланкетная форма подразумевают наличие более детального закрепления необходимых норм в иных законодательных актах, прежде всего в основном акте по рассматриваемому вопросу, каковым должен стать Федеральный закон "О валютном регулировании и валютном контроле". К сожалению, на момент выхода настоящего комментария названный Закон существует только в виде нескольких проектов. Один из них внесен в Государственную Думу Правительством РФ распоряжением от 30 декабря 2002 г. N 1858-р. Что, по мнению автора, необходимо включить в такой закон, рассмотрим ниже.

Несмотря на отсутствие норм прямого действия в самом ТК РФ, осуществление валютного контроля - действительно одна из основных функций таможенных органов. Обратимся к ее нормативной базе, анализируя действующее законодательство.

Основы правового регулирования валютных отношений с участием таможенных органов. Необходимо отметить, что действующее законодательство РФ даже не содержит определений валютного регулирования и валютного контроля. Статья 10 Закона РФ от 9 октября 1992 г. N 3615-1 "О валютном регулировании и валютном контроле" (далее - Закон о валютном регулировании) <*> содержит только цели и основные направления последнего.

--------------------------------

<*> Ведомости РСФСР. 1992. N 45. Ст. 2542.

В результате анализа сложившихся в России и за рубежом правоотношений в валютной сфере автор формулирует следующие определения:

валютное регулирование - это детальное закрепление в различных нормативных и иных правовых актах порядка вступления лиц в валютные отношения, изменения и прекращения ими таких отношений;

валютный контроль - это надзор уполномоченными органами и должностными лицами за соблюдением положений валютного законодательства.

Валютное регулирование - это часть валютной политики <*>, направленной на установление порядка проведения операций с валютными ценностями и состоящей из комплекса законодательных, экономических и организационных мер. При этом под валютными ценностями понимают иностранную валюту, ценные бумаги в такой валюте, драгоценные металлы и природные драгоценные камни, за исключением ювелирных изделий и лома таких изделий. Такое понимание не бесспорно. По мнению автора, из перечня валютных ценностей необходимо исключить драгоценные металлы и камни во всех их видах и состояниях. Тем более что с принятием Федерального закона от 26 марта 1998 г. N 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" <**> драгоценные металлы и драгоценные камни практически выведены из зоны правового регулирования Закона о валютном регулировании.

--------------------------------

<*> Совокупность экономических, правовых и организационных мер и форм, осуществляемых государственными органами, центральными банковскими и финансовыми учреждениями, международными валютно-финансовыми организациями в области валютных отношений. См.: Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских. М., 1998. С. 69 - 70.

<**> СЗ РФ. 1998. N 13. Ст. 1463.

Валютное регулирование включает в себя валютные ограничения, предусматривающие соответствующие меры по регулированию валютных операций резидентов и нерезидентов, осуществлению ими платежей, инвестиций, порядка перевода национальной и иностранной валюты за границу, порядка репатриации прибыли.

Правовое регулирование валютных отношений осуществляется на двух уровнях: нормативном и индивидуальном.

Нормативно-правовое регулирование состоит в создании (разработке и утверждении) правовых норм, объектом которых являются общественные отношения, связанные с валютой. Индивидуально-правовое регулирование - это применение правовых норм к конкретным жизненным обстоятельствам, что влечет за собой возникновение, изменение и прекращение конкретных валютных правоотношений <*>.

--------------------------------

<*> См.: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М., 1996. С. 456.

Состояние отечественной экономики, характеризующееся увеличением вывоза валютных ценностей, неконтролируемой утечкой капитала, создает угрозу национальной безопасности России. Поэтому среди важнейших задач по обеспечению национальной безопасности России стоит задача совершенствования законодательства, его ориентированность на правовое обеспечение реформ.

Говоря о такой направленности законодательства, необходимо выделить основной инструмент, посредством которого поставленная цель достигается. Таким инструментом является метод правового регулирования - набор юридического инструментария, посредством которого государство оказывает необходимое воздействие на волевое поведение участников общественных отношений <*>.

--------------------------------

<*> См.: Общая теория государства и права: Академический курс в 2 т. / Под ред. М.Н. Марченко. М., 1998. Т. 2. Теория права. С. 235.

В валютном законодательстве используется, как правило, императивный метод - метод властных предписаний, основывающийся на нормах-запретах. Применяется также и диспозитивный метод, который предоставляет лицам возможность выбора вариантов поведения в рамках закона.

Если валютное регулирование - это часть валютной политики, направленной на установление порядка проведения операций с валютными ценностями и состоящей из комплекса законодательных, экономических и организационных мер, то валютный контроль - это система контроля за соблюдением правил, установленных в ходе реализации валютной политики.

Система валютного контроля успешно применялась в различные периоды в Австрии, Германии, Великобритании, Ирландии, Испании, Италии, Новой Зеландии, Франции, Японии и во многих других странах. В настоящее время практически во всех развитых странах такой контроль отменен, так как выполнил свои функции. Тем не менее его элементы используются странами при первой же необходимости. "Ухудшение состояния платежного баланса Великобритании в 60 - 70-х гг. вынудило правительство Великобритании использовать в этот период вначале добровольные, а затем обязательные ограничения на вывоз частного капитала, в рамках которых финансирование зарубежных инвестиций осуществлялось британскими инвесторами так: а) через "рынок инвестиционных валют", на котором британские инвесторы могли использовать для новых зарубежных инвестиций валюту от перевода прибыли и репатриации старых инвестиций; б) через реинвестирование прибыли; в) через займы в стране, где действует (создается) зарубежный филиал. Подобные ограничения коснулись прежде всего портфельных инвестиций Великобритании" <*>.

--------------------------------

<*> Булатов А.С. Вывоз капитала: своя компания за рубежом: Пособие для предпринимателей. М., 1996. С. 88.

Развивающиеся же государства и страны переходных экономик в той или иной степени активно применяют различные формы валютного контроля. По данным Международного валютного фонда, только обязательное условие репатриации валютной выручки на конец 90-х гг. ХХ в. было зафиксировано в нормативных правовых актах около 50 государств. В их число вошли Венгрия, Израиль, Иран, Китай, Польша, Турция, Чехия, ЮАР.

Даже в случае отмены валютного контроля, как правило, сохраняется хотя бы статистическое наблюдение за процессами, происходящими при движении капиталов. При этом государство использует механизмы, ранее применявшиеся в валютном контроле. Вызвано это пониманием необходимости борьбы с "отмыванием" нелегальных капиталов.

Роль таможенных органов тех или иных стран в осуществлении валютного контроля различна по объему предоставленных прав и возложенных обязанностей. Общая закономерность сводится к тому, что чем жестче контроль, тем более возрастает роль таких органов.

Итоги изучения зарубежного опыта свидетельствуют о том, что чем больше развивается и модернизируется экономика, тем труднее осуществлять валютный контроль, поскольку либерализация финансовых рынков предоставляет все больше способов его избежать. Свободное движение капиталов оказывает дисциплинирующее воздействие на валютно-бюджетную сферу и заставляет правительства проводить продуманную экономическую политику. В свою очередь, такая политика, с одной стороны, вызывает приток капиталов в страну, а с другой - позволяет поддерживать ее валютную безопасность на достаточно высоком уровне. На первое место по значимости в механизме валютного регулирования в развитых странах выходит международное сотрудничество по вопросам борьбы с незаконными финансовыми операциями, связанными с легализацией преступных доходов. Такое сотрудничество осуществляется в рамках ООН, ЕС, а также по линии международной организации ФАТФ (Financial Action Task Force), учрежденной в 1989 г. по инициативе "семерки" ведущих индустриальных держав и объединяющей в настоящее время порядка 30 государств, включая Россию.

В целом мировой опыт показывает, что отмена валютного контроля - мера, на определенном этапе просто необходимая для дальнейшего развития экономики. Простейший анализ показывает, что чем выше ее уровень, тем меньше уровень валютного регулирования или оно отсутствует вовсе. Происходит переход на качественно иной уровень общественных отношений в этой области - борьбу государства с преступными доходами.

Законодательство зарубежных стран в сфере борьбы с отмыванием преступных доходов стало развиваться в начале 90-х гг. XX в. в связи с активным проникновением в экономику "грязных" денег и их "отмыванием". В настоящее время, по оценкам ФАТФ, в мире ежегодно отмывается около одного триллиона долларов США. Зарубежные страны и международные организации принимают срочные меры по противодействию легализации преступных доходов прежде всего путем создания законодательной базы.

В 1988 г. была принята Конвенция ООН от 20 декабря 1988 г. "О борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ".

В 1990 г. была принята Европейская конвенция от 8 ноября 1990 г. "Об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности". Российская Федерация ратифицировала ее Федеральным законом от 28 мая 2001 г. N 62-ФЗ, с оговорками и заявлением.

В 1991 г. была принята Директива Совета ЕС от 10 июня 1991 г. N 91/308/ЕЭС "О предотвращении использования финансовой системы с целью отмывания капиталов" <*>.

--------------------------------

<*> См.: Official Journal of the European Communities. L 166/91 28-06-1991. P. 0077-0082.

В 1996 г. приняты "Сорок рекомендаций Специальной финансовой комиссии по проблемам отмывания капиталов" от 28 июня 1996 г. (далее - Рекомендации ФАТФ). С учетом международных норм развивались национальные законодательства государств в сфере противодействия легализации преступных доходов:

в 1990 г. во Франции был принят Закон от 12 июля 1990 г. N 90-614 "Об участии финансовых институтов в борьбе против отмывания капиталов, полученных от торговли наркотиками" <*>;

--------------------------------

<*> См.: Journal officiel. 1990. N 162. P. 8332. Art. 27.

в 1993 г. в Германии - Закон от 25 октября 1993 г. "О выявлении доходов, полученных от тяжких преступлений";

в 1993 г. в Испании - Закон от 28 декабря 1993 г. N 19/1993 "О некоторых мерах по предотвращению отмывания капиталов";

в 1993 г. в Дании - Закон от 9 июня 1993 г. N 348 "О мерах по предотвращению отмывания капиталов".

В 90-х гг. аналогичные законы были приняты почти всеми европейскими государствами.

В национальных законодательствах, международных договорах и рекомендациях не установлен перечень конкретных операций, которые подлежат обязательному контролю. Обязанность выявления конкретных операций, которые могут быть связаны с отмыванием капиталов, возлагается на кредитные и иные финансовые учреждения. Указанные организации (банки и другие финансовые учреждения) в случае выявления таких операций незамедлительно сообщают о них компетентным органам.

Непосредственно касаются рассматриваемой темы заключенные Российской Федерацией с рядом стран СНГ соглашения о сотрудничестве и взаимодействии в области валютного и экспортного контроля. Например, с Молдавией такое соглашение подписано 8 октября 1996 г. в г. Москве, с Таджикистаном - 12 февраля 1997 г. в г. Душанбе, с Грузией - 15 сентября 1995 г. в г. Тбилиси.

Соглашения предусматривают обмен информацией правового характера по созданию и функционированию системы контроля и выявления нарушений, проведение совместных исследований, оказание помощи по подготовке специалистов по организации валютного и экспортного контроля, по обмену информацией на основании запросов и созданию информационной системы.

Создание и расширение Таможенного союза, а также процессы экономической интеграции в рамках СНГ выдвигают задачу организации эффективного валютного контроля в связи с перемещением товаров через границы с этими государствами. Окончательное решение проблем валютного контроля в торговых отношениях со странами СНГ возможно только на основе унификации валютного, налогового и таможенного законодательств стран Содружества. В целях реализации положений Основ таможенных законодательств государств - участников СНГ был подготовлен проект межправительственного Соглашения "О единых принципах осуществления таможенно-банковского валютного контроля".

Целью Соглашения является объединение усилий таможенных служб и национальных банков в деле предотвращения и пресечения нелегальной утечки капиталов из государств Содружества. В документе предусмотрены технологии таможенно-банковского валютного контроля (далее - ТБВК), основанные на сопоставлении информации таможенных органов о движении товаров с информацией банков о движении денежных средств, а также решение вопросов унификации банковских и таможенных документов, которые являются основанием для перемещения валютных ценностей через таможенные границы.

Проект Соглашения рассмотрен на заседании руководителей таможенных служб государств - участников СНГ (15 февраля 1996 г.) и на совместном заседании Межгосударственного валютного комитета и Совета Межгосударственного банка (16 октября 1996 г.), одобрен Коллегией Межгосударственного экономического комитета (МЭК) (15 декабря 1996 г.), затем был вынесен на Президиум МЭК. К сожалению, о принятии указанного Соглашения информации до сих пор не поступало.

В случае унификации законодательств и принятия Соглашения будут снижены возможности для совершения нарушений "на стыке" законодательств и одновременно повышена эффективность работы по предотвращению и пресечению нарушений на основе использования единых технологий и информационного обеспечения этой работы.

О понимании Правительством РФ необходимости такого сотрудничества говорит тот факт, что оно своим Постановлением от 3 ноября 1994 г. N 1241 <*> одобрило проект Типового соглашения между Правительством РФ и правительствами иностранных государств о сотрудничестве и взаимной помощи в области валютного контроля.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1994. N 29. Ст. 3065.

Основой создания в России практически всей имеющейся нормативно-правовой базы по рассматриваемым вопросам послужил Закон о валютном регулировании. Его "долгожительство" объясняется минимальным содержанием в нем норм прямого действия.

Практика применения названного Закона подталкивает к необходимости устранения образовавшихся, в том числе в связи с принятием за эти годы иных законодательных актов, новых международных обязательств России.

Исходя из вышеизложенного, надо сказать, что актуальным стал вопрос о подготовке проекта нового закона о валютном регулировании. С точки зрения улучшения осуществления валютного контроля таможенными органами в новый закон, думается, необходимо включить следующие отсутствующие в действующей редакции положения (многие из них включены в правительственный законопроект).

1. Установить цели закона, а также основные принципы валютного регулирования и валютного контроля в Российской Федерации, отсутствующие в действующем Законе.

Такие правовые ориентиры необходимы как для органов валютного регулирования и других субъектов нормотворчества, так и для правоприменительных органов, в том числе при рассмотрении дел, связанных с противоречиями между отдельными нормативными правовыми актами, регулирующими валютные отношения.

2. Уточнить виды имущества, признаваемого валютными ценностями, при этом из состава валютных ценностей исключить драгоценные металлы и драгоценные камни.

Отношения, связанные с использованием и обращением указанных ценностей в Российской Федерации, изначально входили в обособленную сферу регулирования, что нашло отражение в Федеральном законе "О драгоценных металлах и драгоценных камнях". Несмотря на содержащиеся в указанном Федеральном законе ссылки на валютное законодательство, он предусматривает детальную регламентацию всего комплекса соответствующих отношений, в том числе в ином, чем установлено этим законодательством, порядке (например, в части компетенции органов, регулирующих обращение драгоценных металлов и драгоценных камней).

Для унификации соответствующих норм целесообразно их объединение в рамках упомянутого специального Федерального закона.

В состав валютных ценностей необходимо включить валюту РФ и ценные бумаги в валюте РФ.

По мере укрепления национальной валюты возрастает ее удельный вес в операциях нерезидентов и влияние этих операций на состояние внутреннего валютного рынка РФ. Отнесение в декабре 1998 г. расчетов между резидентами и нерезидентами в валюте РФ к валютным операциям, без включения самой этой валюты в состав валютных ценностей, серьезно осложнило квалификацию и регулирование таких операций.

В то же время следует отметить, что определение российской валюты и ценных бумаг как валютных ценностей не должно привести к автоматическому установлению ограничений на все виды операций с ними.

3. Дать новое определение понятия валютной операции "исполнение или прекращение иным способом денежных обязательств с валютными ценностями, включая расчеты, иное использование валютных ценностей, а также ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из Российской Федерации валютных ценностей".

В действующем Законе о валютном регулировании валютные операции определяются в первую очередь как операции, связанные с переходом права собственности и иных прав на валютные ценности (подп. "а" п. 7 ст. 1). При таком определении остается неясным, что считается собственно операцией, а также выводятся из состава валютных операций действия с валютными ценностями, не связанные с переходом прав на них от одного субъекта к другому (например, увеличение уставного капитала за счет собственных средств предприятия).

4. Ввести разграничение валютных операций в зависимости от состава их участников на валютные операции между резидентами, между нерезидентами и между резидентами и нерезидентами. При этом деление валютных операций на текущие и связанные с движением капитала установить только в отношении операций между резидентами и нерезидентами.

Благодаря такому подходу может быть обеспечено более действенное влияние регулирующих норм на отдельные виды операций и их субъектов, а также устранение возможных противоречий между международными обязательствами Российской Федерации по неограничению текущих операций и необходимостью контроля за использованием на территории РФ иностранной валюты в расчетах между резидентами и российской валюты - в расчетах между нерезидентами.

5. Уточнить перечень текущих валютных операций.

Поскольку такие операции могут осуществляться только между резидентами и нерезидентами, целесообразно отказаться от привязки расчетов за товары, работы и услуги к экспортно-импортным операциям. Однако после того как Федеральный закон от 13 октября 1995 г. N 157-ФЗ "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" <*> установил, что экспорт и импорт - это пересечение таможенной границы РФ не только товарами, но и работами, услугами и результатами интеллектуальной деятельности, значительная часть расчетов за последние выпала из состава текущих валютных операций, что способствует вывозу капитала и противоречит международной практике и нормам ВТО.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1995. N 42. Ст. 3923.

С учетом международных договоров РФ необходимо конкретизировать список неторговых операций, также относимых к текущим валютным операциям. Одновременно следует предусмотреть возможность дальнейшего расширения состава неторговых операций Правительством РФ.

6. Установить виды валютных операций, которые осуществляются без ограничений: операции между резидентами с российской валютой и ценными бумагами в ней на территории РФ; операции между нерезидентами с иностранной валютой на территории РФ; текущие валютные операции, за исключением расчетов в иностранной валюте на территории РФ.

По действующему законодательству разрешительный (т.е. фактически ограничительный) режим распространяется на все валютные операции, не отнесенные законом к текущим или в отношении которых Банк России не установил упрощенный порядок осуществления.

Такие ограничения необходимо применять лишь в отношении тех конкретных видов валютных операций, по которым они будут специально установлены в целях и в порядке, определенных Законом о валютном регулировании.

7. Закрепить установленное в настоящее время нормативными правовыми актами Банка России общее правило об осуществлении всех расчетов в иностранной валюте на территории РФ через уполномоченные банки, за исключением отдельных случаев расчетов с участием физических лиц, не связанных с осуществлением ими предпринимательской деятельности.

8. Определить полномочия Правительства РФ как органа валютного регулирования, в том числе за счет перераспределения части функций, выполняемых в настоящее время Банком России, включая установление порядка осуществления валютных операций, связанных с движением капитала.

Принципиальное значение имеет также введение положения об обеспечении Правительством РФ совместно с Банком России проведения единой государственной валютной политики, включая координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на выполнение функций валютного регулирования и валютного контроля.

9. Для резидентов, осуществляющих ВЭД, установить обязанность в сроки, в порядке и на условиях, определенных валютным законодательством, получить от нерезидентов на свои счета денежные средства, причитающиеся за переданные им товары, информацию, результаты интеллектуальной деятельности, выполненные работы и услуги, либо возвратить в Российскую Федерацию уплаченные за них денежные средства.

Действующим Законом такая обязанность установлена только в отношении зачисления на счета в уполномоченных банках валютной выручки предприятий-резидентов (п. 1 ст. 5). Аналогичные обязанности для всех импортеров-резидентов введены Указами Президента РФ от 21 ноября 1995 г. N 1163 "О первоочередных мерах по усилению системы валютного контроля в Российской Федерации" <*> и от 18 августа 1996 г. N 1209 "О государственном регулировании внешнеторговых бартерных сделок" <**> - по внешнеторговым бартерным сделкам.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4654.

<**> СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4141.

10. Уточнить состав органов валютного контроля путем приведения его в соответствие с положениями законодательных и иных нормативных правовых актов.

На основании ТК РФ 1993 г., Закона РФ от 21 марта 1991 г. N 943-1 "О налоговых органах Российской Федерации" <1>, Федерального закона от 18 июля 1999 г. N 183-ФЗ "Об экспортном контроле" <2> такими органами являются также ГТК России, МНС России и специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области экспортного контроля (сейчас - Минэкономразвития России). Функции же Правительства РФ в сфере валютного контроля в настоящее время согласно Указу Президента РФ от 17 мая 2000 г. N 867 <3> и Постановлению Правительства РФ от 23 августа 2000 г. N 624 <4> переданы Минфину России.

--------------------------------

<1> Ведомости РСФСР. 1991. N 15. Ст. 492.

<2> СЗ РФ. 1999. N 30. Ст. 3774.

<3> СЗ РФ. 2000. N 21. Ст. 2168.

<4> СЗ РФ. 2001. N 39. Ст. 3768.

Исходя из изложенного, предлагается подтвердить, что органами валютного контроля в Российской Федерации являются Банк России, налоговые и таможенные органы в пределах своей компетенции, а также федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные Правительством РФ на осуществление соответствующих функций.

11. Разграничить сферы валютного контроля между Банком России и федеральными органами исполнительной власти и установить основы их взаимодействия. Банк России целесообразно наделить функциями контроля за совершением валютных операций кредитными организациями и валютными биржами, а иные органы валютного контроля - за прочими резидентами и нерезидентами.

При этом Правительство РФ может обеспечивать разграничение функций и взаимодействие федеральных органов исполнительной власти между собой, а также с Банком России. Правительство РФ должно обладать полномочиями в распределении функций только органов валютного контроля, уполномоченных на их выполнение непосредственно Правительством РФ, в то время как в отношении других органов, компетенция и функции которых определены законом, правомерно говорить лишь о координации их деятельности. В свою очередь, Банк России может осуществлять взаимодействие с другими органами валютного контроля в пределах их компетенции и обеспечивать взаимодействие с ними уполномоченных банков как подотчетных ему агентов валютного контроля.

12. Автор считает правомерным не включать нормы прямого действия относительно мер ответственности за нарушения валютного законодательства в Закон о валютном регулировании, так как конкретные составы таких нарушений, дифференцированная система санкций, порядок их наложения и обжалования, а также условия освобождения от ответственности установлены КоАП РФ.

Практика применения названного Закона выявила значительные пробелы в виде отсутствия конкретных мер ответственности, в том числе за наиболее серьезные виды нарушений валютного законодательства. Восполнение таких пробелов подзаконными актами, включая указы Президента РФ, не может рассматриваться иначе как в качестве временной меры, отошедшей в прошлое.

Автор придерживается мнения, что федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела <*>, необходимо законодательно наделить компетенцией органа валютного контроля, иные таможенные органы - компетенцией органа валютного контроля без права издания нормативных актов. Закрепление такого статуса на уровне закона требуется исходя из анализа имеющейся судебной практики, отношений с органами государственной власти и иными лицами. Ранее имелись многочисленные попытки оспорить, в том числе и в судебном порядке, само право таможенных органов на осуществление валютного контроля и издание ГТК России актов в области валютного регулирования. В период существования Федеральной службы РФ по валютному и экспортному контролю как самостоятельного органа возникали противоречия по разделению компетенции с таможенными органами, случаи двойного привлечения к ответственности нарушающих валютное законодательство лиц за одно и то же правонарушение.

--------------------------------

<*> В таможенном законодательстве (ТК РФ 2003 г.) впервые используется такой, без имени собственного, способ наименования органа. Тем самым обосновано, что само наименование может изменяться, например, указами Президента РФ. Но подобное закрепление на законодательном уровне призвано обеспечить неоспоримость преемственности прав и обязанностей данного органа.

Необходимо также более четко очертить круг правоотношений в области валютного регулирования, при возникновении которых контроль за соблюдением законодательства осуществляют таможенные органы. Это совершение и исполнение возмездных внешнеэкономических сделок, предусматривающих перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу, в части соблюдения лицами обязательств по осуществлению расчетов и получению встречных предоставлений, установленных соответствующим законодательством.

В новом законе о валютном регулировании необходимо сформулировать обязательства лиц, заключивших сделки по вывозу либо осуществивших перевод платежных средств с целью последующего ввоза каких-либо товаров и транспортных средств. Автор считает, что перечень полномочий таможенных органов при осуществлении валютного контроля необходимо оставить открытым. Представляется, что открытость перечня не может служить очередным поводом для критики, так как наличие в данном случае бланкетной нормы среди прочего обосновывается динамично развивающимся законодательством РФ. Необходимость соблюдения интересов в области национальной безопасности России и планируемая интеграция в систему мировой торговли предполагают наличие маневра и обязывают законодателя оперативно реагировать на любые возникающие угрозы таким процессам, в том числе и возможностью их устранения методами правового регулирования. Вместе с тем сам процесс законотворчества в нашей стране пока недостаточно гибок и скор. Прохождение того или иного законопроекта может затягиваться на годы. Из изложенного можно сделать вывод, что бланкетные и отсылочные нормы в актах необходимы на данном этапе развития нашего общества в целом и его законодательства в частности.

Целесообразно также:

определить срок временного пребывания физических лиц на территории РФ (за пределами РФ), исходя из которого они будут относиться к категории резидентов или нерезидентов;

предусмотреть возможность введения ограничения на расчеты между двумя резидентами в счет исполнения денежных обязательств нерезидента по внешнеторговой сделке;

предусмотреть возможность ограничения расчетов нерезидентов в иностранной валюте на территории РФ.

В новом законе необходимо предусмотреть возможность установления Правительством РФ или Банком России ограничения размера сумм ввозимой в Российскую Федерацию наличной иностранной валюты без подтверждения источника ее происхождения. Последняя предлагаемая мера направлена на борьбу с отмыванием нелегального капитала.

Для целей укрепления безопасности России в области валютных отношений необходимо совершенствование норм уголовного закона. К анализируемым нормам права в УК РФ прежде всего относятся нормы, содержащиеся в его ст. 174, 193. Дознание по ст. 174 УК РФ возможно отнести и к компетенции таможенных органов. Автор согласен с мнением некоторых специалистов в области уголовного права, которые предлагают ввести в УК РФ ст. 193.1 "Трансграничное мошенничество". При этом в ст. 174 УК РФ целесообразно внести дополнение, повышающее ответственность за использование незаконных доходов на транснациональном уровне. Предполагается, что такая мера станет связующим звеном между законодательством РФ и нормами европейских конвенций, посвященными борьбе с финансовой преступностью.

Как известно, основная масса капиталов вывозится из России с использованием несовершенства законодательства. "Не срабатывает" на практике и ст. 193 УК РФ. Она предусматривает специальный субъект преступления - руководителя организации. Иные лица могут быть привлечены к уголовной ответственности лишь в том случае, если они совершили деяние совместно с руководителем. Правонарушители пользуются этим условием для того, чтобы избежать ответственности. В этих случаях руководителем предприятия является подставное лицо, а все вопросы о невозвращении из-за границы средств в иностранной валюте решают другие работники организации, посредники или даже сторонние лица, формально не являющиеся субъектами преступления, предусмотренного ст. 193 УК РФ. В связи с этим можно предложить совершенно иную редакцию такой статьи: "Незаконный перевод за границу либо незаконное оставление за границей средств в иностранной валюте". Субъектом ответственности в ней является любое лицо, независимо от того, какую должность оно занимает в организации.

Анализ состояния нормативных правовых актов РФ, регулирующих осуществление валютного контроля таможенными органами. Основополагающим законодательным актом, определяющим принципы осуществления валютных операций в Российской Федерации, полномочия и функции органов валютного контроля, права и обязанности юридических и физических лиц в отношении владения, пользования и распоряжения валютными ценностями, устанавливающим ответственность за нарушение валютного законодательства, является Закон РФ "О валютном регулировании и валютном контроле". Он направлен на достижение целей установления в России валютно-финансовой системы, способствующей обмену товарами, работами, услугами и движению капитала между странами; обеспечения стабильности валюты РФ, гарантий иностранных инвестиций; защиты экономической безопасности, поддержания устойчивого экономического роста и развития международного сотрудничества России в валютно-финансовой сфере.

В настоящем комментарии мы рассмотрим только те положения названного Закона, которые непосредственно касаются компетенции таможенных органов.

Структурно Закон состоит из трех разделов, включающих в себя 16 статей. В ст. 1 Закона даны основные понятия, которые в этом же значении используются практически во всем остальном валютном законодательстве. Единообразное понимание понятий очень важно для исключения возможности их различных трактовок субъектами валютных правоотношений, особенно при возникновении спорных ситуаций.

Наибольшее количество вопросов вызывают понятия "резидент - нерезидент". Физические лица (личность) и организации, созданные обществом либо государством, вступая в валютные правоотношения, становятся их субъектами (участниками валютных отношений) и делятся на резидентов и нерезидентов. Если рассматривать их только по кругу лиц и организационно-правовой форме, то можно увидеть полное сходство.

Основной критерий отличия между ними - территориальный. Резидентами признаются физические лица, имеющие в России постоянное место жительства, а также юридические лица с местонахождением в России и созданные в соответствии с ее законодательством. Нерезидентами - фактически все остальные. Обратный территориальный принцип используется только для официальных и иных представительств и филиалов. Несмотря на содержащийся в законодательстве подробный перечень лиц, относящихся к резидентам и нерезидентам, он не безупречен с точки зрения ГК РФ. Кроме того, его применение затруднено отсутствием дефиниции понятия "постоянное место жительства" либо четких критериев, по которым место жительства можно считать постоянным. Такой пробел существенно затрудняет правоприменительную деятельность таможенных и иных органов, например, при установлении возможности вывоза физическими лицами наличной иностранной валюты. Между тем согласно статическим данным ГТК России количество перемещаемой ими валюты очень велико (табл. 1).

Таблица 1. Количество перемещаемой

физическими лицами иностранной валюты

Статья 2 Закона направлена на защиту валюты РФ в основном путем отнесения к компетенции Банка России установления порядка ее приобретения и использования нерезидентами РФ, порядка расчетов между резидентами и нерезидентами и порядка вывоза и пересылки из России и ввоза и пересылки в Россию валюты РФ, а также порядка перемещения через границу России ценных бумаг, выраженных в такой валюте.

Последний из упомянутых порядков должен быть установлен совместно с Минфином России и ГТК России. Однако, хотя эта норма содержится в Законе с момента его вступления в силу, до настоящего времени она не реализована. Таким образом, по общему правилу лицо, желающее переместить ценные бумаги в валюте РФ через границу России, должно получить разрешение на такое действие в Банке России, Минфине России и ГТК России.

В этой же статье содержится норма о недействительности сделок, заключенных в нарушение положений Закона. Правовое регулирование возникающих последствий осуществляется ГК РФ. Очень важна норма ст. 2 Закона, отсылающая к иному законодательству РФ при установлении уголовной, административной и иной ответственности за совершение таких сделок. Какая именно и в каких случаях наступает такая ответственность установлено УК РФ и КоАП РФ.

Статья 3 устанавливает нормы о праве собственности на валютные ценности. Таможенное законодательство РФ, регулируя таможенные правоотношения, не требует участия в них собственника товаров, а делает акцент на соблюдении порядка и правил перемещения таких товаров любым лицом, должным образом уполномоченным собственником.

Для таможенных правоотношений более важен абзац третий п. 1 этой статьи, устанавливающий, что виды обязательных платежей государству в иностранной валюте определяются законами РФ. Его положения получили развитие в п. 2 ст. 331 ТК РФ, позволяющем плательщику уплачивать таможенные пошлины и налоги и в иностранной валюте.

Нормы ст. 4 Закона устанавливают право покупки и продажи иностранной валюты на внутреннем валютном рынке России в порядке, определяемом Банком России. Такой порядок Банк России определил в своих соответствующих инструкциях. Таможенные правоотношения здесь могут быть затронуты только в связи с необходимостью подтверждения лицами легальности приобретения иностранной валюты при ее перемещении через таможенную границу России соответствующими документами, формы которых и определены Банком России в вышеупомянутых инструкциях (например, справка ф. 0406007, выдаваемая физическим лицам уполномоченными банками при покупке иностранной валюты).

В контроле за исполнением резидентами положений ст. 5 Закона таможенные органы участвуют непосредственно. Именно на таможенные органы возложена обязанность контролировать возврат валютной выручки на счета экспортеров в уполномоченных банках в России, обеспечение возврата валюты импортерами-резидентами при соответствующих изменениях в заключенные ими внешнеторговые контракты и обоснованности вывоза резидентами наличной иностранной валюты на свои счета в банках за пределами России.

Статьи 6 и 8 Закона регулируют валютные операции в Российской Федерации соответственно резидентов и нерезидентов. В них установлено общее правило - ввоз валютных ценностей в Россию разрешен всем лицам без каких-либо ограничений, любым способом при соблюдении таможенных правил. Последнее означает необходимость при ввозе должным образом заявить таможенному органу о том, какой вид валютных ценностей перемещается через границу, в каком количестве, каким способом, и в установленных случаях необходимость уплатить таможенные платежи. Свободный ввоз установлен с целью привлечения таких ценностей в страну, их работы на укрепление внутреннего валютного рынка и экономики России в целом.

Однако практика показывает, что без создания соответствующего механизма гарантий выгодного вложения ввезенных валютных ценностей, свободного вывоза прибыли, полученной от их использования, на первое место выходит проблема удержания таких ценностей внутри страны.

В этой связи Законом более подробно, с разделением по кругу лиц, регулируется порядок вывоза валютных ценностей из России. При этом последние внесенные в Закон изменения коснулись физических лиц и сводятся к следующему.

Статьей 6 Закона установлено, что физические лица - резиденты имеют право переводить, вывозить и пересылать из России такое количество валютных ценностей (за исключением наличной иностранной валюты), которое ранее было переведено, ввезено или переслано в Россию. Это право должно быть подтверждено предъявляемым таможенным органам при вывозе каким-либо из упомянутых в Законе документом. Порядок пересылки валюты физическими лицами - резидентами на основании абз. 2 п. 6 ст. 6 Закона устанавливает Банк России совместно с ГТК России.

Федеральным законом от 27 февраля 2003 г. N 28-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в статьи 6 и 8 Закона Российской Федерации "О валютном регулировании и валютном контроле" <*> п. 7 ст. 6 Закона был изложен в редакции, ограничивающей сумму единовременно вывозимой наличной иностранной валюты физическими лицами - резидентами эквивалентом 10 тыс. долл. США без представления таможенным органам документов, подтверждающих ее доставку каким-либо способом в Россию. Единовременный вывоз указанными лицами такой валюты в размере, превышающем сумму, эквивалентную 10 тыс. долл. США, не допускается (п. 9 ст. 6), за исключением вывоза ранее ввезенной валюты.

--------------------------------

<*> См.: Российская газета. 2003. 5 марта.

Пунктами 3 - 7 ст. 8 упомянутого Закона физические лица - нерезиденты уравнены правами по вывозу наличной иностранной валюты с физическими лицами - резидентами. Кроме того, этим Законом была введена норма, позволяющая физическим лицам не декларировать иностранную валюту в пределах эквивалента 3 тыс. долл. США при ее вывозе (п. 10 ст. 6 и п. 7 ст. 8 Закона).

Стоит напомнить, что ранее Федеральный закон от 5 июля 1999 г. N 128-ФЗ "О внесении дополнений в Закон РФ "О валютном регулировании и валютном контроле" <*> ограничивал возможность вывоза физическими лицами - нерезидентами наличной иностранной валюты размером, не превышающим суммы ранее ввезенной, переведенной или пересланной в Российскую Федерацию. Тем самым данный Закон лишал физических лиц - нерезидентов возможности легального вывоза из России наличной иностранной валюты, приобретенной на ее территории.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1999. N 28. Ст. 3461.

Вместе с тем ст. 8 Закона в настоящее время не содержит нормы, прямо позволяющей юридическим лицам - нерезидентам пересылать, вывозить и переводить валютные ценности из России. Однако подобная норма есть, например, в Федеральном законе от 30 декабря 1995 г. N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" <*>. Статьей 10 Закона РСФСР от 4 июля 1991 г. N 1545-1 "Об иностранных инвестициях в РСФСР" <**> также гарантируется беспрепятственный перевод за границу иностранной валюты, полученной в связи с осуществляемыми ими инвестициями.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 18.

<**> Ведомости РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1008.

КонсультантПлюс: примечание.

Закон РСФСР от 04.07.1991 N 1545-1 "Об иностранных инвестициях в РСФСР" утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 09.07.1999 N 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации".

Упомянутым выше дополнением в Закон, а также Федеральным законом от 31 мая 2001 г. N 72-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О валютном регулировании и валютном контроле" <*> были сделаны определенные шаги в сторону либерализации валютного регулирования. Пункт 3 ст. 1 последнего дополнил ст. 6 Закона перечнем операций, связанных с движением капитала, но осуществляемых без ограничений. Можно предположить, что если эта новелла положительно подействует на экономику России, то Правительство РФ будет инициировать дальнейшее ослабление регулирования валютных отношений государством.

--------------------------------

<*> См.: Российская газета. 2001. 6 июня.

Положениями ст. 10 Закона таможенные органы руководствуются в своей работе ежедневно, причем как прямо, так и опосредованно. Даже такая, на первый взгляд не относящаяся к их компетенции норма, как контроль за выполнением резидентами обязательств по продаже иностранной валюты на внутреннем валютном рынке России, может быть реализована иными органами и агентами валютного контроля только после обеспечения таможенными органами в ходе ТБВК возврата такой валюты в Россию. Проверку же полноты и объективности учета и отчетности по валютным операциям, по операциям нерезидентов в валюте РФ таможенные органы смогут осуществлять, например, на основании ст. 363, 364, а также ст. 376 ТК РФ в рамках проводимых таможенных ревизий.

Длительное время ст. 11 Закона не определяла таможенные органы как органы либо агенты валютного контроля (это сделал ТК РФ 1993 г. в ст. 198, и тем самым нормы ст. 12 Закона о полномочиях органов и агентов валютного контроля полностью были распространены на ГТК России и иные таможенные органы). Только Федеральный закон от 31 мая 2001 г. N 72-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О валютном регулировании и валютном контроле" п. 5 ст. 1 изложил новую редакцию ст. 11 Закона, в которую включил бланкетную норму, фактически расширяющую перечень органов и агентов валютного контроля. Теперь законодатель окончательно лишил недобросовестных участников ВЭД возможности оспаривать легитимность осуществления валютного контроля таможенными органами. Необходимо отметить также правильное построение названной нормы с точки зрения юридической техники, имея в виду, что изменение наименования органов и агентов валютного контроля не должно влечь за собой необходимость внесения изменений в Закон.

Права и обязанности резидентов и нерезидентов, ответственность за нарушение валютного законодательства, права и обязанности должностных лиц органов и агентов валютного контроля, а также порядок обжалования действий должностных лиц органов валютного контроля в основном установлены в ст. 13 - 15 Закона. При этом законодатель исходил из того, что самим Законом основным непосредственным органом валютного контроля определен Банк России. Однако имеющиеся в каждой из этих статей нормы, отсылающие к иному законодательству РФ, позволили ГТК России и таможенным органам с приобретением ими статуса соответственно органа и агентов валютного контроля руководствоваться при осуществлении функций таких органов нормами ТК РФ 1993 г., касающимися этих вопросов, и КоАП РСФСР (ныне - КоАП РФ). Теперь, например, обжалование действий и бездействия таможенных органов и их должностных лиц будет проводиться в соответствии с гл. 7 ТК РФ.

Информация об обнаруженных случаях нарушения валютного законодательства, не относящихся к компетенции таможенных органов, передается ими в соответствующие органы валютного контроля в порядке, установленном в соглашениях о взаимодействии между ними. Если же такие нарушения одновременно являются нарушениями таможенных правил, то обнаруживший их таможенный орган заводит дело о нарушении таможенных правил по ст. 16.17 КоАП РФ. В соответствии со ст. 23.60 КоАП РФ таможенные органы как органы валютного контроля рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.25 "Нарушения валютного законодательства".

При наличии признаков контрабанды (ст.188 УК РФ) и иных преступлений, производство дознания по которым отнесено к компетенции таможенных органов, таможенный орган возбуждает уголовное дело и, руководствуясь нормами уголовно-процессуального законодательства РФ, проводит неотложные следственные действия по установлению и закреплению следов преступления и обнаружению лиц, его совершивших. Полученные в результате вышеизложенного материалы передаются затем по подследственности в установленном порядке.

Изменения в Закон вносились восемь раз, и их анализ позволяет сделать вывод об определенной либерализации государством политики валютного регулирования с одновременным ужесточением валютного контроля, направлением его на обеспечение скорейшего возврата иностранной валюты в Россию.

Однако внесенные в Закон изменения и дополнения не решают всех проблем, накопившихся в области валютного регулирования с момента его издания. Так, например, с принятием Федерального закона от 26 марта 1998 г. N 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" <*> драгоценные металлы и драгоценные камни практически выведены из зоны правового регулирования Закона.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1998. N 13. Ст. 1463.

Рассмотрев два основных законодательных акта, регулирующих осуществление валютного контроля таможенными органами, можно сделать вывод, что, несмотря на их значимость для выполнения ГТК России и иными таможенными органами своих функций органа и агентов валютного контроля, ТК РФ в соответствующей части и Закон о валютном регулировании не являются актами прямого действия. Так, например, в шестнадцати статьях Закона содержится более 20 бланкетных норм, отсылающих к другим нормативным правовым актам.

Анализ действующего УК РФ показывает, что он содержит две статьи, нормы которых непосредственно затрагивают компетенцию таможенных органов в части осуществляемого ими валютного контроля.

Первая из них, ст. 188, прямо связывает понятие "контрабанда" с незаконным перемещением товаров через таможенную границу (см. также наименование ст. 12 ТК РФ). Структура и содержание этой статьи УК РФ существенно отличают ее от аналогичных статей УК РСФСР в редакции упомянутого Федерального закона от 1 июля 1994 г. Во-первых, она разделена на три самостоятельные и в то же время связанные части. Во-вторых, в ней указываются обстоятельства, которые являются отягчающими при совершении данного преступления (ч. 3). В-третьих, в самой статье содержится примечание, оговаривающее, в каком случае деяние, предусмотренное ее частью первой, признается совершенным в крупном размере.

Цель статьи - уголовно-правовая охрана предусмотренного законом порядка и условий перемещения через таможенную границу товаров, в том числе валютных ценностей и связанных с этим законных прав и интересов государства, юридических и физических лиц.

Во второй статье (ст. 193 УК РФ) в отличие от ст. 162.8 УК РСФСР уголовная ответственность устанавливается за невозвращение из-за границы средств в иностранной валюте, а не за сокрытие таких средств. Чаще всего такое деяние выявляется в ходе проведения таможенно-банковского валютного контроля.

Цель статьи - уголовно-правовая охрана порядка осуществления валютных операций, стабильность валютного рынка и финансовых интересов государства.

Еще одним законодательным актом, относящимся к рассматриваемой теме, является уже упоминавшийся Федеральный закон "О драгоценных металлах и драгоценных камнях", который в ст. 10 установил способы государственного регулирования и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней. В состав таких способов в том числе вошли:

нормативно-правовая регламентация действий организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих операции с драгоценными металлами и драгоценными камнями на внутреннем и внешнем рынках; специальный учет указанных организаций и индивидуальных предпринимателей;

определение Президентом РФ порядка ввоза и вывоза драгоценных металлов и драгоценных камней;

особый порядок таможенного контроля за ввозом на территорию России и вывозом с такой территории драгоценных металлов и драгоценных камней, а также изделий из них.

Этой же статьей установлена государственная монополия на регулирование экспорта необработанных алмазов. К компетенции Правительства РФ вышеназванным Федеральным законом отнесено определение порядка лицензирования отдельных видов деятельности по обращению рассматриваемых видов товаров; совершения операций с минеральным сырьем, содержащим драгоценные металлы, до аффинажа; учета драгоценных металлов и драгоценных камней по массе и качеству, отнесения самородков драгоценных металлов и драгоценных камней к категории уникальных; оценки и сертификации самородков драгоценных металлов; отнесения драгоценных камней к непригодным для изготовления ювелирных изделий.

Перечисленные положения рассматриваемого Закона затрагивают компетенцию таможенных органов при осуществлении ими своих функций и в необходимой части доводятся до их сведения актами ГТК России.

Закончив анализ норм валютного законодательства, содержащихся в законах РФ, рассмотрим действующие акты Президента РФ и Правительства РФ, регулирующие осуществление таможенными органами валютного контроля.

Соблюдая хронологию, первым из них назовем Указ Президента РФ от 14 июня 1992 г. N 629 "О частичном изменении порядка обязательной продажи части валютной выручки и взимания экспортных пошлин" <*>.

--------------------------------

<*> Ведомости РФ. 1992. N 25. Ст. 1425.

Нормы этого Указа в свое время сыграли весьма важную роль, так как в практике применения арбитражными судами таможенного и валютного законодательства до вступления в силу КоАП РФ возникал вопрос, является ли нерепатриация валютной выручки за экспортируемые товары нарушением таможенного законодательства и в соответствии с каким законодательством (таможенным или валютным) лица должны нести ответственность за такие правонарушения.

Статья 166 ТК РФ предусматривает в качестве обязательного условия экспорта товаров выполнение требований, установленных этим ТК РФ, другими федеральными законами и иными правовыми актами РФ. Пункт 8 названного Указа впервые установил требование обязательного зачисления валютной выручки от экспорта товаров на счета в уполномоченных банках на территории РФ, если иное не разрешено Банком России.

Практически каждая норма Указа Президента РФ от 21 ноября 1995 г. N 1163 "О первоочередных мерах по усилению системы валютного контроля в Российской Федерации" <*> затрагивает компетенцию таможенных органов. Пункт 4 Указа прямо предписывает ГТК России обеспечить контроль за реализацией положений названного Указа при производстве таможенного оформления товаров, ввозимых на таможенную территорию России, а также при проведении таможенного и валютного контроля за такими товарами.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4654.

Устанавливая в п. 1, что расчеты по внешнеэкономическим сделкам резидентов, предусматривающим ввоз товаров на территорию либо их вывоз с этой территории, осуществляются только через счета резидентов, заключивших сделки с нерезидентами, если иное не разрешено Банком России, названный Указ дает возможность ужесточить контроль за перемещением капитала, в первую очередь за его вывозом из России.

Эта норма явилась хоть и запоздалым, но жизненно необходимым заслоном на пути его массового оттока из России. Направленность этого Указа именно на такое обеспечение возврата капитала в Россию подтверждается его п. 2, обязывающим импортера ввезти ранее оплаченные товары в течение 90 дней с даты их оплаты либо вернуть денежные средства в тот же срок.

Весомым вкладом в дело ограничения нелегального вывоза капитала из России стал и Указ Президента РФ от 18 августа 1996 г. N 1209 "О государственном регулировании внешнеторговых бартерных сделок" <*>. Установив, что понимается под внешнеторговыми бартерными сделками, определив требования, предъявляемые к ним, сроки их совершения и действия резидентов при превышении таких сроков, этот Указ ввел основной документ контроля за порядком осуществления таких сделок - паспорт бартерной сделки. Но самым существенным для таможенных органов является п. 7 упомянутого Указа, относящий обязательный ввоз товаров, работ, услуг, результатов интеллектуальной деятельности, эквивалентных по стоимости экспортируемым товарам, либо зачисление на счета в уполномоченных банках валютной выручки от экспорта товаров в установленном порядке при осуществлении всех внешнеторговых сделок к требованию таможенного режима экспорта товаров в соответствии со ст. 98 ТК РФ 1993 г. Со вступлением в силу ТК РФ 2003 г. Указ будет действовать в части, не противоречащей последнему. Контроль за исполнением установленных анализируемым Указом требований в части совершения бартерных сделок, предусматривающих экспорт товаров, этим же пунктом возложен на таможенные органы.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4141.

Таким образом, был задействован предусмотренный ТК РФ 1993 г. механизм правового регулирования экспорта товаров, в том числе в части ответственности за его нарушение (ст. 273 прежнего ТК РФ, теперь - 16.17 КоАП РФ), порядка привлечения к такой ответственности, порядка его обжалования и т.д.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 31 октября 1996 г. N 1300 "О мерах по государственному регулированию внешнеторговых бартерных сделок" <*>, изданным во исполнение п. 8 вышеупомянутого Указа, режим экспорта товаров завершается предъявлением товаров, ввезенных на таможенную территорию России, к таможенному оформлению, либо подтверждением ввоза работ, услуг и результатов интеллектуальной деятельности, эквивалентных по стоимости экспортированным товарам, либо зачислением в установленном порядке на счета в уполномоченных банках валютной выручки от экспорта товаров.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1996. N 46. Ст. 5250.

Тем самым таможенный режим "экспорт товаров" может быть завершен надлежащим образом только после выполнения всех требований, предъявляемых к такому режиму, в том числе и требования о зачислении валютной выручки от экспорта товаров.

В хронологическом порядке следующим Указом, регулировавшим валютный контроль таможенными органами, стал Указ Президента РФ от 20 июля 1997 г. N 740 "О порядке ввоза на территорию Российской Федерации и вывоза с территории Российской Федерации необработанных природных алмазов и бриллиантов и некоторых вопросах функционирования внутреннего рынка необработанных природных алмазов" <*>. Так как специального закона еще не было, он был издан в соответствии с Федеральным законом от 13 октября 1995 г. N 157-ФЗ "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" <**>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3600.

<**> СЗ РФ. 1995. N 42. Ст. 3923.

Именно он своим п. 7 впервые устанавливал, что вывоз с территории России и ввоз на эту территорию необработанных природных алмазов осуществляются только через специализированные таможенные посты. Этим же пунктом Правительству РФ было поручено разработать и утвердить порядок организации и деятельности таких постов и возложить на них обязательную проверку на соответствие сопроводительным документам всех вывозимых с территории России и ввозимых на эту территорию партий драгоценных камней, а также их регистрацию. Однако названный Указ был признан утратившим силу Указом Президента РФ от 30 ноября 2002 г. N 1373 "Об утверждении Положения о ввозе в Российскую Федерацию и вывозе из Российской Федерации природных алмазов и бриллиантов" <*>. Последний детализировал порядок ввоза в Россию и вывоза из нее драгоценных камней в зависимости от их видов, состояния обработки и круга лиц, их перемещающих в соответствии с различными таможенными режимами и в упрощенном порядке. Содержит он и норму о перемещении необработанных природных алмазов только через специализированный таможенный пост в г. Москве.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2002. N 49. Ст. 4874.

Аналогичная норма содержалась и в п. 7, 8 Указа Президента РФ от 23 июля 1997 г. N 767 "О некоторых мерах по либерализации экспорта из Российской Федерации аффинированного золота и серебра" <*>. Было установлено, что экспорт слитков золота и серебра осуществлялся через специализированные таможенные посты.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3604.

Указ Президента РФ от 21 июня 2001 г. N 742 "О порядке ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из Российской Федерации драгоценных металлов и драгоценных камней" <*> п. 2 признал вышеназванный акт утратившим силу. При этом он утвердил Положение о ввозе в Российскую Федерацию и вывозе из Российской Федерации драгоценных металлов, драгоценных камней и сырьевых товаров, содержащих драгоценные металлы. Последнее фактически явилось обобщением ранее действовавших разрозненных актов, а также восполнило существовавшие пробелы в исполнении предписаний Федерального закона от 26 марта 1998 г. N 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях".

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2001. N 26. Ст. 2653.

Во исполнение таких положений названных указов Правительство РФ 8 января 1998 г. приняло Постановление N 15 "О порядке организации и деятельности специализированных таможенных постов по оформлению ввоза на территорию Российской Федерации и вывоза с территории Российской Федерации драгоценных металлов и драгоценных камней" <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1998. N 3. Ст. 350.

Этим Постановлением Правительство РФ приняло предложение ГТК России о создании в г. Москве первого в России специализированного таможенного поста, непосредственно подчиненного Московскому таможенному управлению (в настоящее время - Центральное таможенное управление). На ГТК России были возложены следующие обязанности: обеспечивать контроль за соблюдением таможенного законодательства РФ и порядка ввоза на территорию России и вывоза с ее территории драгоценных металлов и драгоценных камней; по согласованию с Минфином России предусмотреть обязательное участие в этой работе контролеров Минфина России; представить в Правительство РФ предложения о создании специализированных постов в иных регионах; разработать и утвердить типовое положение о таких постах.

Все перечисленные поручения Правительства РФ ГТК России выполнил. Нормативные правовые акты ГТК России, принятые им в развитие таких поручений Правительства РФ, будут рассмотрены в последующих разделах комментария к данной статье.

Рассматривая вопрос регулирования валютного контроля актами вышестоящих таможенных органов, необходимо назвать и распоряжение Правительства РФ от 31 декабря 1995 г. N 1789-р <*>. Названным распоряжением ГТК России утверждается в качестве одного из федеральных органов исполнительной власти по обеспечению в рамках своей компетенции выполнения обязательств и осуществления прав российской стороны, вытекающих из соглашений между Правительством РФ и правительствами государств - участников СНГ о сотрудничестве и взаимной помощи в области валютного и экспортного контроля. В качестве примера среди таких соглашений можно назвать Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Таджикистан о сотрудничестве и взаимной помощи в области валютного и экспортного контроля, подписанное 12 февраля 1997 в г. Душанбе.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1996. N 4. Ст. 360.

Осуществление валютного контроля таможенными органами РФ. Валютный контроль является одной из важных функций, выполняемых российской таможенной службой и направленных на защиту интересов личности, общества и государства. В соответствии с законодательством РФ на таможенные органы возложен контроль за:

полнотой и своевременностью поступления валютной выручки от экспорта товаров;

обоснованностью платежей в иностранной валюте за импортируемые товары;

эквивалентностью и соблюдением сроков встречных поставок при исполнении внешнеторговых бартерных сделок;

законностью операций неторгового характера - перемещением через таможенную границу РФ валюты РФ и валютных ценностей;

соблюдением валютного законодательства при реализации других внешнеторговых сделок, в пределах своей компетенции.

В настоящий момент именно эта сфера контроля методически и технологически организована как таможенно-банковский валютный контроль. ТБВК представляет собой совокупность операций, осуществляемых таможенными органами и уполномоченными банками, с одной стороны, при таможенном контроле, с другой - при выполнении международных расчетов в иностранной валюте. Технологически контроль основан на сопоставлении и анализе данных о перемещении товаров через таможенную границу и связанных с этим движением средств на счетах участников ВЭД.

Таможенно-банковский валютный контроль как единая система, имеющая определенную структуру, технологию и информационные связи, существует в Российской Федерации с 1994 г., когда было положено начало формированию системы организации контроля за поступлением валютной выручки от экспорта товаров. В дальнейшем (с 1995 г.) система получила функцию контроля обоснованности платежей в иностранной валюте за импортируемые товары. С ноября 1996 г. на существующей технологической основе обработки информационных потоков с целью осуществления мер государственного регулирования начат контроль исполнения внешнеторговых бартерных сделок.

Важнейшей составной частью ТБВК является этап проверки сведений, полученных из уполномоченных банков. Данная работа организована следующим образом:

Управление валютного контроля (УВК) ГТК России на основании анализа центральной базы данных валютного контроля выявляет экспортные отгрузки товаров, валютная выручка от продажи которых по информации уполномоченных банков не поступила на счета экспортеров;

УВК направляет в таможенные органы поручения на проведение проверок поступления выручки по данным отгрузкам;

таможенные органы проводят проверки под методическим руководством УВК;

УВК собирает информацию о результатах проведенных проверок в центральную базу данных валютного контроля.

Технологические операции ТБВК разделяются на этапы:

банковский контроль внешнеторговых договоров и иных документов;

контроль в процессе таможенного оформления;

автоматизированный контроль за поступлением валютной выручки (при экспорте) и товаров (при импорте и контроле бартерных сделок);

организация и проведение целевых проверок участников ВЭД;

применение к нарушителям мер воздействия (при экспорте).

Наиболее отработанным организационно и методологически в настоящий момент является ТБВК за поступлением в Российскую Федерацию валютной выручки от экспорта товаров (рис. 1 <*>), введенный в действие с 1 января 1994 г. Приказом ГТК России от 3 ноября 1993 г. N 449 "О порядке осуществления валютного контроля за поступлением в Российскую Федерацию валютной выручки от экспорта товаров" (утвердил Инструкцию Банка России и ГТК России о порядке осуществления валютного контроля за поступлением в Российскую Федерацию валютной выручки от экспорта товаров от 12 октября 1993 г. N 19/01-20/10283 - в настоящее время не действует).

--------------------------------

<*> Не приводится.

КонсультантПлюс: примечание.

Приказ ГТК РФ от 03.11.1993 N 449 "О порядке осуществления валютного контроля за поступлением в Российскую Федерацию валютной выручки от экспорта товаров" утратил силу в связи с изданием Приказа ГТК РФ от 20.06.2000 N 527 "Об упорядочении нормативной правовой базы".

Технологию ТБВК удалось применить к значительной части экспортных отправок товаров. За период с января 1994 г. по июнь 1996 г., по данным таможенной статистики, общий объем вывоза товаров составил 181,0 млрд. долл. США. Из них валютным контролем охвачено 125,6 млрд. долл. США, что составляет 70%. Рост по годам этого показателя выглядит следующим образом: 1994 г. - 57,4%; 1995 г. - 73%; 1996 г. - 81,7%. Неохваченный валютным контролем объем вывоза определялся таможенными режимами и условиями контрактов, на которые в тот момент не распространялось действие технологии.

За период с 1996 г. по октябрь 1998 г. таможенно-банковским контролем за полнотой поступления в Российскую Федерацию валютной выручки от экспорта товаров охвачены операции экспортеров на общую сумму 171,1 млрд. долл. США (в том числе за 10 месяцев 1998 г. - 36,4 млрд. долл. США, согласно данным годовых отчетов УВК ГТК России).

Одним из показателей, характеризующих действенность ТБВК, является снижение процента непоступления экспортной валютной выручки (по информации уполномоченных банков): 9% в 1995 г., 7% в 1996 г., 6% в 1997 г., согласно данным годовых отчетов УВК ГТК России.

Проведенный анализ данных ГТК России показал, что по авансовым платежам за январь 1996 - сентябрь 1998 г. уполномоченными банками зафиксировано непогашение товарными поставками в установленные законодательством сроки (на тот период - 180 дней) около 22% всех произведенных за товары авансовых платежей. При этом следует отметить, что такое же соотношение объема осуществленных валютных операций и предполагаемых нарушений по ним было характерно и для начальной стадии контроля за поступлением экспортной валютной выручки.

Ниже приводятся данные годовых отчетов УВК ГТК России, отражающие динамику развития показателей этого направления ТБВК за последние пять лет его действия (табл. 2).

Таблица 2. Динамика развития показателей

ТБВК за экспортом товаров

С 1 января 2000 г. вступила в силу новая совместная Инструкция Банка России и ГТК России о порядке осуществления валютного контроля за поступлением в Российскую Федерацию выручки от экспорта товаров от 13 октября 1999 г. N 86-И/01-23/26541. Основным ее отличием от предыдущей инструкции является требование оформления паспорта экспортной сделки при расчетах с нерезидентом в валюте РФ. Тем самым были реализованы соответствующие новеллы, внесенные законодателем в Закон.

Анализ имеющихся данных позволяет судить о том, что основная часть экспортных поставок уже включена в систему ТБВК. При этом наблюдается рост абсолютных объемов охваченных валютным контролем поставок товаров, контролируемой доли в общем объеме поставок.

С 1 января 1996 г. Приказом ГТК России от 14 ноября 1995 г. N 684 "Об осуществлении валютного контроля при ввозе товаров на таможенную территорию Российской Федерации" была введена в действие Инструкция о порядке осуществления валютного контроля за обоснованностью платежей в иностранной валюте за импортируемые товары, утвержденная Банком России и ГТК России 26 июля 1995 г. N 30/01-20/10538 (с 1 января 2001 г. утратила силу), установившая действующую систему валютного контроля за обоснованностью платежей в иностранной валюте за импортируемые товары (рис. 2 <*>).

--------------------------------

<*> Не приводится.

Целевые проверки по результатам контроля за импортными операциями находятся вне компетенции таможенных органов и ранее проводились ВЭК России. С этой целью в ВЭК России направлялась предварительная информация о неввозе товаров по произведенным авансовым платежам.

Информация о ввозе товаров по импортным операциям, в отношении которых платежи не производились, остается в настоящее время невостребованной, так как само по себе отсутствие платежа (в сроки свыше 90 дней со дня импорта товаров) не является нарушением валютного законодательства. Данные операции могут осуществляться без наличия лицензий и разрешений Банка России. В то же время это может свидетельствовать о проведении платежей в наличной форме с целью сокрытия доходов от налогообложения. Представляется, что такая информация должна быть интересна МНС России и Комитету РФ по финансовому мониторингу. Соответствующие предложения ГТК России были направлены в МНС России и Правительство РФ.

За период 1996 - октябрь 1998 г. указанным контролем были охвачены валютные операции участников ВЭД, предполагающие ввоз товаров на таможенную территорию РФ на общую сумму около 75,0 млрд. долл. США (в том числе авансовые платежи - 44,1 млрд. долл. США, или 58%), что составляет около 62,2% объема всех импортных товарных операций российских участников ВЭД. Для сравнения: в 1997 г. контролем были охвачены валютные операции на сумму 41,4 млрд. долл. США, в том числе авансовые платежи на сумму 44,1 млрд. долл. США (около 55,5%, данные из годовых отчетов УВК ГТК России).

С 1 января 2001 г. вступила в силу Инструкция о порядке осуществления валютного контроля за обоснованностью оплаты резидентами импортируемых товаров, утвержденная Банком России и ГТК России 4 октября 2000 г. N 91-И/01-11/28644. Указанная Инструкция распространяет действие ТБВК уже на 14 таможенных режимов. Это позволяет значительно сократить случаи бесконтрольного перемещения валютных и, что является новеллой, рублевых средств через таможенную границу РФ. Ниже приведены данные годовых отчетов УВК о произведенных платежах по импортным контрактам и ходе погашения их товарными поставками за пять последних лет действия контроля (табл. 3).

Важнейшей составной частью ТБВК является этап проверки сведений, полученных из уполномоченных банков. Эта работа организована следующим образом:

УВК на основании анализа центральной базы данных валютного контроля выявляет экспортные отгрузки товаров, валютная выручка от экспорта которых, по информации уполномоченных банков, не поступила на счета экспортеров в установленные сроки;

Таблица 3. Динамика развития показательной ТБВК

за импортом товаров

УВК направляет в таможенные органы поручения на проведение целевых проверок по данным отгрузкам;

таможенные органы проводят проверки под методическим руководством УВК;

информация о результатах проведенных проверок направляется в центральную базу данных валютного контроля (ГНИВЦ ГТК России).

С ноября 1996 г. таможенная служба активно включилась в систему государственного регулирования внешнеторговых бартерных сделок, правовые основы которого были заложены Указом Президента РФ от 18 августа 1996 г. N 1209 "О государственном регулировании внешнеторговых бартерных сделок" <*>, Постановлением Правительства РФ от 31 октября 1996 г. N 1300 "О мерах по государственному регулированию внешнеторговых бартерных сделок" <**> и Приказом ГТК России от 11 марта 1997 г. N 110 "Об особенностях осуществления таможенного контроля и таможенного оформления товаров, перемещаемых через таможенную границу РФ, при совершении внешнеторговых бартерных сделок". Итоги первых лет такого регулирования оказались следующими.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1996. N 46. Ст. 5250.

<**> СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4141.

При осуществлении в 1998 г. (по истечении 180 дней со дня вступления в силу Указа Президента РФ от 18 августа 1996 г. N 1209) проверок деятельности участников ВЭД таможенными органами было выявлено 7,9 тыс. нарушений порядка исполнения внешнеторговых бартерных сделок.

В ходе осуществления в 1998 г. таможенными органами проверок соблюдения участниками ВЭД валютного законодательства и требований в области государственного регулирования внешнеторговых бартерных сделок (как правило, эти проверки проводят подразделения валютного контроля) было выявлено четыре тысячи случаев прочих нарушений таможенного законодательства на сумму 76 млн. долл. США. В 1998 г. по таким таможенным правонарушениям, выявленным в ходе указанных проверок, заведено 726 дел о нарушениях таможенных правил (НТП), наложено штрафных санкций на сумму 40,9 млн. руб. (данные из годовых отчетов УВК ГТК России).

Ниже приведены некоторые итоги ТБВК за бартерными сделками по данным годовых отчетов УВК (табл. 4).

Таблица 4. Динамика развития показателей ТБВК

за бартерными сделками

Принципиальная схема организации контроля исполнения мер государственного регулирования внешнеторговых бартерных сделок, позволяющего повысить эффективность валютного контроля и осуществляемого на аналогичных с ТБВК методических принципах и единой технической базе, представлена на рис. 3 <*>.

--------------------------------

<*> Не приводится.

Анализ организации валютного контроля показывает, что деятельность таможенных органов в области контроля за перемещением через таможенную границу валюты, ценных бумаг, иных валютных ценностей должна осуществляться по следующим основным направлениям:

1) подготовка особого порядка таможенного оформления и таможенного контроля драгоценных металлов и драгоценных камней;

2) совершенствование порядка перемещения наличной иностранной валюты юридическими и физическими лицами;

3) осуществление информационного обмена с иными государственными контролирующими органами.

Хронология совершенствования нормативно-правовой базы ГТК России по этим направлениям такова.

1. Перемещение через границу РФ драгоценных металлов и драгоценных камней. Во исполнение Постановления Правительства РФ от 8 января 1998 г. N 15 была проведена следующая работа:

подготовлен и введен в действие Приказ ГТК России от 20 апреля 1998 г. N 235 (в связи с отказом Минюста России в государственной регистрации утратил силу, см. Приказ ГТК России от 15 ноября 1999 г. N 775), в соответствии с которым в г. Москве создан специализированный таможенный пост по оформлению ввоза на территорию РФ и вывоза с территории РФ драгоценных металлов и драгоценных камней, подчиненный Центральному таможенному управлению. Приказ подтверждал требование обязательности таможенного оформления аффинированных драгоценных металлов, алмазов и бриллиантов исключительно на специализированном посту, до создания аналогичных подразделений в других регионах;

подготовлено и тем же Приказом утверждено Типовое положение о специализированном таможенном посте. В настоящее время действует новое Положение, утвержденное Приказом ГТК России, Минфина России и Минэкономики России от 12 января 2000 г. N 18/3н/2;

проанализировано в соответствии с п. 6 Постановления состояние нормативной правовой базы, регулирующей перемещение драгоценных металлов и драгоценных камней (предложения представлены в Правительство РФ);

подготовлены в соответствии с п. 7 Постановления совместно с Минфином России и Минэкономики России предложения о создании сети специализированных таможенных постов (внесены в Правительство РФ письмом ГТК России от 24 апреля 1998 г. N 01-17/8502).

В процессе проработки вопроса создания сети таких постов в регионах РФ были выработаны новые подходы к решению данной проблемы. В частности, это касается специализации действующих таможенных постов, находящихся в местах, определенных совместно ГТК России, Минфином России и Минэкономики России.

В целях исполнения Указа Президента РФ от 21 июня 2001 г. N 742 "О порядке ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из Российской Федерации драгоценных металлов и драгоценных камней" и Постановления Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. N 207 "Об экспорте из Российской Федерации аффинированного золота и серебра, осуществляемом кредитными организациями" Центральным банком РФ и ГТК России от 16 августа 2001 г. утверждено Положение об осуществлении таможенно-банковского валютного контроля за экспортом кредитными организациями аффинированного золота и серебра. Названное Положение устанавливает особенности оформления паспортов сделок экспорта слитков и регулирует вопросы обмена информацией между банками-экспортерами, ГТК России и Банком России.

Во исполнение Указа Президента РФ от 21 июля 2001 г. N 742 ГТК России и Минфин России Приказом от 7 сентября 2001 г. N 887/71н утвердили Правила осуществления контроля за соблюдением порядка экспорта аффинированных золота и серебра в виде слитков, порошка, гранул, а также самородков драгоценных металлов. Названные Правила регулируют вопросы государственного контроля при экспорте таких валютных ценностей и тем самым направлены на недопущение их незаконного вывоза из Российской Федерации.

Для вывоза наличной валюты РФ в виде монет из драгоценных и недрагоценных металлов и сопутствующих им товаров (упаковочных капсул, футляров и т.д.), осуществляемого самим Банком России, в 1994 г. указанием ГТК России с грифом "для служебного пользования" был установлен свой, особый, порядок. В частности, он разрешает таможенное оформление таких товаров без представления паспорта сделки.

2. Перемещение через границу РФ иностранной валюты. С 1 января 1998 г. введена в действие система персонифицированного учета таможенными органами перемещения через границу РФ физическими лицами крупных сумм наличной иностранной валюты. За 1998 г. по ее вывозу через "Шереметьево-2" такой учет показал следующие результаты (данные годовых отчетов УВК ГТК России). Значительное количество (около 30%) граждан, выезжающих из России, вывозили валюту в суммах, не превышающих 2 - 2,5 тыс. долл. США, что составляло от 1 до 2% от общего объема вывозимой валюты. Такие суммы, видимо, носят накопительный характер и вывозятся для личного использования во время пребывания за границей в период отпуска, туристических либо частных поездок.

В отношении вывоза крупных сумм валюты необходимо отметить, что около 2% выезжающих граждан вывозили наличную иностранную валюту в сумме свыше 50 тыс. долл. США. Такие суммы явно превышают личные потребности физического лица, в связи с чем существует вероятность их использования для коммерческой деятельности, а также не исключено их криминальное происхождение.

Изложенная информация и послужила основанием для изменения действующих правил вывоза наличной валюты и ограничения ее вывоза эквивалентом 10 тыс. долл. США. В отношении суммы, превышающей указанную, сохраняется возможность ее безналичного перевода.

За первый квартал 2003 г. в "Шереметьево-2" физическими лицами было подано деклараций на ввоз эквивалента 158,2 млн. долл. США, на вывоз - 295,4 млн. долл. США. В целом по России за этот же период физическими лицами декларировано 491,1 млн. долл. США при ввозе и 883,1 млн. долл. США при вывозе.

Для сравнения с этими цифрами и данными табл. 1 ниже приведены объемы валютных ценностей, которые пытались незаконного вывезти из СССР при фактическом запрете их вывоза (табл. 5).

Таблица 5. Объемы валютных ценностей, попытки

незаконно вывезти которые осуществлялись в СССР <*>

--------------------------------

<*> См.: Кисловский Ю.Г. Контрабанда: история и современность. М., 1996. С. 151.

В целях реализации соответствующих положений Закона Банком России и ГТК России 12 января 2001 г. утверждено Положение о порядке вывоза физическими лицами из Российской Федерации наличной иностранной валюты (N 105-П/01-100/1).

В отношении перемещения наличной иностранной валюты юридическими лицами (включая уполномоченные банки) постоянно ведется работа по сбору и анализу информации, которая затем в установленном порядке передается в Банк России. Перемещение через границу РФ иностранной валюты и ценных бумаг в иностранной валюте осуществляется в соответствии с Положением о порядке ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из Российской Федерации иностранной валюты и ценных бумаг в иностранной валюте уполномоченными банками, утвержденным Банком России от 19 апреля 1993 г. N 13 и ГТК России от 14 апреля 1993 г. N 01-20/3371 и доведенным до таможенных органов Приказом ГТК России от 19 мая 1993 г. N 197. Таможенное оформление указанной валюты осуществлялось в соответствии с Приказом ГТК России от 24 января 1995 г. N 42, а после признания его утратившим силу - в соответствии с Приказом ГТК России от 28 августа 2000 г. N 768.

В течение 2001 г. юридическими лицами, по данным УВК, было ввезено 10,4 млрд. долл. США, вывезено - 0,6 млрд. долл. США. В 2002 г. - 14,423 и 1,341 млрд. соответственно.

Поиск путей совершенствования законодательства в рассматриваемой области должен осуществляться посредством изучения судебной практики, взаимодействия таможенных органов с иными компетентными органами и международного опыта. Включение в систему правовых актов России общепринятых международных норм послужит основой для последующего устранения пробелов и противоречий в названной системе, позволит защитить интересы как государства, так и участников ВЭД.

Возможность таможенных органов участвовать в работе над проектами различных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы валютного контроля, позволяет закладывать в такие акты нормы, необходимые для устранения в праве образовавшихся пробелов и различных противоречий с нормами других отраслей законодательства. К сожалению, несогласованность позиций различных федеральных органов власти по таким вопросам зачастую тормозит процесс образования необходимой нормативной базы, сбалансированно регламентирующей действия всех участников ВЭД и при этом обеспечивающей должный уровень экономической безопасности России. Неоправданное затягивание принятия нового Федерального закона "О валютном регулировании и валютном контроле" это наглядно подтверждает.

Наметившаяся тенденция ослабления валютных ограничений со стороны государства с одновременным усилением контроля за соблюдением участниками ВЭД требований законодательства позволяет надеяться на скорейшее устранение таких негативных явлений.

Вместе с тем решения о дальнейшей либерализации валютного законодательства должны приниматься после того, как проявятся и будут проанализированы итоги шагов, уже сделанных в 2001 - 2002 гг. Иначе стремление участников ВЭД получить больше прав с одновременным уклонением от исполнения обязанностей приведет к нарушению баланса интересов между ними и государством не в пользу последнего. Будет нарушен общеюридический принцип, в соответствии с которым каждому устанавливаемому праву должна соответствовать обязанность.

Рассматривая перспективу развития валютного контроля, автор отмечает, что серьезным препятствием является отсутствие общегосударственной концепции его развития. Исходя из мировой практики применения мер валютного контроля, его трансформации и условий отмены, можно сформулировать основные положения концепции (или принципы долговременного развития) валютного контроля, осуществляемого таможенными органами.

Общей направленностью развития и поэтапного реформирования при этом будет постепенное снижение роли мер административного воздействия на участников ВЭД и возрастание информационной роли валютного контроля и, в частности, ТБВК. С точки зрения технологии ТБВК это должно реализоваться в переходе от жесткого тотального контроля каждой операции по перемещению товаров и каждого платежа к выборочному контролю и формированию обобщенных информационных массивов, пригодных для принятия управленческих решений. Возрастание информационной роли ТБВК видится также в организации на основе взаимодействия с другими ведомствами совместного противодействия и пресечения различных экономических правонарушений. В результате таможенные органы будут постепенно освобождаться от возложенных на них функций и задач в области валютного контроля, не свойственных таким органам по самой их природе.

Положения нормативных правовых актов РФ не составляют пока целостной правовой системы валютного регулирования. Они также слишком медленно интегрируют в себя то положительное, что накоплено развитыми странами. Многие из явных пробелов в законодательных актах вынужденно восполняются указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ. Легитимность некоторых из таких подзаконных актов с точки зрения компетенции издавших их органов действительно может быть оспорена в судах, что и происходило на практике.

Ограничительные нормы постепенно необходимо заменять нормами, стимулирующими валютные отношения как неотъемлемую часть внешнеэкономических связей нашей страны. Наполнение законодательства нормами подобного вида будет способствовать интеграции в цивилизованное мировое сообщество, нормативно-правовая база которого формируется с учетом интересов как государства, так и участников валютных отношений.

Действующая нормативно-правовая база, регулирующая вопросы валютного контроля таможенными органами, не отвечает реальным отношениям, сложившимся в обществе, будучи фактором, сдерживающим его дальнейшее развитие. Актуальным является вопрос создания условий, которые делают возникающие при незаконном вывозе капитала за границу риски неприемлемо высокими в сравнении с существующими рисками инвестирования этих средств в отечественную экономику.

В настоящее время система валютного контроля находится на стадии развития. Отсутствует единая общегосударственная политика в области организации контроля и контроля за соблюдением законодательства в сфере валютных, экспортно-импортных и иных внешнеэкономических операций. Осуществление практических мер затруднено нескоординированностью действий и ведомственными интересами органов, агентов валютного контроля и других органов федеральной исполнительной власти, наделенных функциями контроля. Опыт развитых стран по регулированию валютных отношений исследован недостаточно. Проблемы имплементации не решаются.

Меры по предупреждению и устранению угроз интересам участников валютных отношений методом правового регулирования должны включать: установление четких границ регулируемых отношений; издание соответствующих нормативно-правовых актов; определение мер ответственности за нарушение предписаний данных актов. Это следует осуществлять путем сокращения количества отсылочных и бланкетных норм и устранения явных пробелов в валютном законодательстве; уменьшения числа правоотношений, регулируемых подзаконными актами при более детальном закреплении порядка их возникновения, изменения и прекращения в законодательных актах; акцепта общепринятых международных норм.

В заключение комментария к подп. 7 ст. 403 ТК РФ подчеркнем, что для обеспечения экономической безопасности страны необходимо, во-первых, законодательство, определяющее в полной мере правила валютных операций, во-вторых, жесткий контроль за соблюдением этого законодательства.

Согласно подп. 8 ст. 403 ТК РФ таможенные органы осуществляют ведение таможенной статистики в соответствии с ТК РФ и законодательством РФ о внешнеторговой деятельности.

В соответствии со ст. 25 Федерального закона от 13 октября 1995 г. N 157-ФЗ "О внешнеторговой деятельности" <*> на территории РФ создана система внешнеторговой информации, финансируемая за счет средств федерального бюджета. Внешнеторговая информация, в частности, содержит сведения о таможенной статистике РФ.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1995. N 42. Ст. 3923.

Статьи 26, 27 ТК РФ определяют цели ведения таможенной статистики и особенность специальной таможенной статистики.

Необходимость более глубокой интеграции России в мировую экономику определяет принятие на себя Россией международных обязательств в различных сферах и безусловное их выполнение.

В сфере таможенного дела их выполнение обеспечивают таможенные органы, которые в рамках международных соглашений осуществляют сотрудничество с таможенными и иными компетентными органами по реализации перечисленных в комментируемой статье функций.

Россия является членом Всемирной таможенной организации (Конвенция о создании Совета таможенного сотрудничества от 15 декабря 1950 г.; вступила в силу для СССР 8 июля 1991 г.).

Согласно Федеральному закону от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" <*> Российская Федерация продолжает осуществлять права и выполнять обязательства, вытекающие из международных договоров, в которых Российская Федерация является стороной в качестве государства - продолжателя СССР.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757.

В сфере таможенного сотрудничества Россия является участницей многих международных конвенций и соглашений, к числу которых относятся:

Конвенция о временном ввозе от 26 июня 1990 г. (решение о присоединении РФ к Конвенции принято Постановлением Правительства РФ от 2 ноября 1995 г. N 1084);

Конвенция ATA от 6 декабря 1961 г. (решение о присоединении РФ к данной Конвенции принято Постановлением Правительства от 2 ноября 1995 г. N 1084);

Международная конвенция о Гармонизированной системе описания и кодирования товаров от 14 июня 1983 г. (вступила в силу для России 1 января 1997 г. - Постановление Правительства РФ от 3 апреля 1996 г. N 372);

Международная конвенция о согласовании условий проведения контроля грузов на границах от 21 октября 1982 г. (СССР присоединился к Конвенции 28 января 1986 г.);

Международная конвенция о взаимном административном содействии в предотвращении, расследовании и пресечении таможенных правонарушений от 9 июня 1977 г. (вступила в силу для России 13 марта 1995 г. - Постановление Правительства РФ от 3 ноября 1994 г. N 1215);

Конвенция о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ от 20 декабря 1988 г. (ратифицирована СССР 9 октября 1990 г. Постановлением Верховного Совета СССР N 1711-I);

Конвенция МДП от 14 ноября 1975 г. (грамота о присоединении СССР к Конвенции депонирована 8 июня 1982 г. с заявлениями и оговоркой; Конвенция вступила в силу для СССР 8 декабря 1982 г.);

Таможенная конвенция, касающаяся контейнеров, от 2 декабря 1972 г. (СССР подписал Конвенцию 18 октября 1973 г. с заявлением, ратифицировал Указом Президиума ВС СССР N 4251-IX от 20 июля 1976 г.; Конвенция вступила в силу для СССР 6 декабря 1975 г.);

Конвенция о таможенных льготах для туристов от 4 июня 1954 г. (документы о присоединении СССР к Конвенции и Протоколу депонированы Генеральному секретарю ООН 17 августа 1959 г. с оговорками; Конвенция и Протокол вступили в силу для СССР 15 ноября 1959 г.);

Соглашение о порядке таможенного оформления товаров, происходящих с таможенных территорий государств - участников СНГ и перемещаемых между ними в соответствии с таможенным режимом выпуска для свободного обращения, от 8 июня 1995 г. (вступило в силу 1 сентября 1995 г.);

Соглашение об упрощении и унификации процедур таможенного оформления на таможенных границах от 8 июля 1994 г. (вступило в силу 1 сентября 1994 г.);

многочисленные двусторонние соглашения о взаимной помощи в таможенных делах (Нидерланды, Аргентина, Македония, Чехия, Словакия, Индия, Израиль, Венгрия, Италия, Латвия, Испания, Финляндия, Бельгия, Франция, Бразилия, Чили, Эстония, США, Польша, Литва, Болгария, Югославия, Дания, Турция, Греция, Корея, Германия, Монголия, Норвегия, Швеция, Узбекистан, Туркменистан, Украина, Казахстан).

Таможенные органы активно участвуют в процессе подготовки России к возможному вступлению ее в ВТО. Доказательством серьезности намерений России в этой части является ТК РФ.

ГТК России имеет во многих государствах своих представителей, действующих в соответствии с Указом Президента РФ от 14 июня 1997 г. N 582 "Об организации и порядке осуществления федеральными органами исполнительной власти и российскими государственными учреждениями функций, связанных с деятельностью за рубежом" <*> и на основании Положения о представителях Государственного таможенного комитета Российской Федерации в зарубежных странах, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 4 декабря 1995 г. N 1192 <**>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1997. N 24. Ст. 2743.

<**> СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4932.

В 1994 г. между Россией и Европейским Союзом было заключено Соглашение о партнерстве и сотрудничестве. Это соглашение касается всех сфер экономических отношений и особенно важно для России, 50% внешнеторгового оборота которой приходится на долю стран Западной Европы.

Таможенные органы в рамках своей компетенции участвуют также в формировании Союзного государства и Евразийского экономического сообщества.

Вопросам осуществления таможенными органами информирования и консультирования посвящена гл. 4 ТК РФ.

В соответствии с ее положениями таможенные органы обеспечивают информирование заинтересованных лиц о причинах принятого решения, совершенного действия (бездействия) должностного лица таможенного органа, информирование о правовых актах в области таможенного дела, а также консультирование в области таможенного дела и по иным вопросам, входящим в компетенцию таможенных органов. В отличие от положений ТК РФ 1993 г. в ст. 25 ТК РФ подчеркивается, что информация предоставляется бесплатно.

Законодательным актом, устанавливающим обязательность и объем предоставления государственными органами информации, является Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" <*> с учетом положений законодательства РФ о государственной, банковской, налоговой тайне.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1995. N 8. Ст. 609.

В соответствии со ст. 13 Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации" органы государственной власти создают доступные для каждого информационные ресурсы по вопросам деятельности этих органов и подведомственных им организаций, а также в пределах своей компетенции осуществляют массовое информационное обеспечение пользователей по вопросам прав, свобод и обязанностей граждан, их безопасности и другим вопросам, представляющим общественный интерес. Отказ в доступе к информационным ресурсам может быть обжалован в суд.

Осуществление функции по проведению научно-исследовательских работ в области таможенного дела с целью обеспечения эффективного решения поставленных перед таможенными органами задач обеспечивают действующие в системе таможенных органов Российская таможенная академия (РТА), Главный научно-информационный вычислительный центр (ГНИВЦ), а также Центральное экспертно-криминалистическое таможенное управление (ЦЭКТУ) в соответствии с положениями о них.

Так, ГНИВЦ ГТК России осуществляет проведение научно-исследовательских работ в области автоматизации и информационного обеспечения деятельности таможенных органов, разработку и внедрение Единой автоматизированной информационной системы на основе современных информационных таможенных технологий и программно-технических комплексов.

Одной из основных задач ЦЭКТУ является проведение прикладных научных исследований по экспертным проблемам в области таможенного дела. В связи с чем оно осуществляет прикладные научные исследования по разработке и совершенствованию методик экспертиз и исследований товаров и других объектов в таможенных целях, по применению экспертно-исследовательских методов в борьбе с преступлениями и административными правонарушениями в сфере таможенного дела, по совершенствованию контроля за товарами, перемещаемыми через таможенную границу РФ.

Основным направлением деятельности РТА является научно-исследовательская работа, в которую входят совершенствование профессионального образования в таможенной системе путем проведения соответствующих научных исследований и внедрения их результатов в педагогическую практику, а также выполнение фундаментальных, поисковых и прикладных научных исследований по гуманитарным, экономическим, правовым, социальным, управленческим, информационным, техническим, технологическим, психологическим, педагогическим и другим проблемам таможенного дела.

Статья 404. Флаг, вымпел и эмблема таможенных органов

Таможенные органы имеют флаг и эмблему. Морские и речные суда таможенных органов имеют вымпел. На автотранспортных средствах и воздушных судах таможенных органов размещается эмблема. Описание и рисунки флага и эмблемы таможенных органов, а также вымпела морских и речных судов таможенных органов утверждаются Президентом Российской Федерации.

Комментарий к статье 404

Указом Президента РФ от 3 декабря 1994 г. N 2152 "Об утверждении описания флага и эмблемы таможенных органов Российской Федерации" <*> установлено описание соответствующей символики.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1994. N 34. Ст. 3584.

В соответствии с этим описанием флаг таможенных органов представляет собой полотнище ярко-зеленого цвета с белым диагональным крестом.

Эмблема таможенных органов РФ выглядит как факел и кадуцей золотистого цвета, расположенные накрест в поле ярко-зеленого геральдического щита с тонкой золотистой каймой. Форма щита прямоугольная, с нижней стороны в виде фигурной скобки. Щит изображен на фоне золотистого цвета орла Государственного герба РФ.

Вымпел морских и речных судов таможенных органов РФ представляет собой узкую коническую полосу цветов Государственного флага РФ с косицами, имеющую у шкаторины флаг таможенных органов РФ.

Статья 405. Места нахождения таможенных органов

1. Таможенные органы находятся в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации. Другие места нахождения таможенных органов определяются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области таможенного дела, исходя из объема пассажиро- и товаропотоков, интенсивности развития внешнеэкономических связей отдельных регионов, потребностей транспортных организаций, экспортеров, импортеров, других участников внешнеэкономической деятельности.

2. Таможенные органы находятся в помещениях, владельцами которых являются непосредственно таможенные органы. Таможенные посты и структурные подразделения таможен могут находиться в помещениях, принадлежащих владельцам складов временного хранения, таможенных складов, магазинов беспошлинной торговли, по согласованию с их владельцами, а также в помещениях участников внешнеэкономической деятельности, осуществляющих регулярные экспортно-импортные поставки товаров.

Комментарий к статье 405

Частью 1 комментируемой статьи предусмотрено нахождение таможенных органов в пунктах пропуска через Государственную границу РФ. Это связано с необходимостью проведения таможенного контроля в отношении всех товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу РФ (ст. 14 ТК РФ).

Этому положению корреспондирует ст. 69 ТК РФ, в соответствии с которой прибытие товаров и транспортных средств на таможенную территорию РФ допускается во время работы таможенных органов в пунктах пропуска через Государственную границу РФ.

Кроме того, в соответствии со ст. 69 ТК РФ для прибытия на таможенную территорию РФ отдельных видов товаров Правительство РФ вправе устанавливать пункты пропуска через Государственную границу РФ.

В этой связи представляется, что Закон РФ "О Государственной границе Российской Федерации" (ст. 9 и 11) не соответствует положениям ТК РФ в части наличия положения об осуществлении таможенного контроля в пунктах пропуска лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных через Государственную границу лишь при необходимости. Очевидно, что данная норма нуждается в приведении в соответствие со ст. 14 ТК РФ.

Вместе с тем, поскольку в пунктах пропуска осуществляются и иные виды государственного контроля, не всегда представляется возможным осуществить в полной мере таможенное оформление и таможенный контроль товаров и транспортных средств. Поэтому ТК РФ предусмотрена возможность нахождения таможенных органов и в других местах. Так, в рамках таможенной процедуры внутреннего таможенного транзита (гл. 10 ТК РФ) товары перевозятся из места их прибытия (таможенный орган отправления в пункте пропуска) до места нахождения таможенного органа назначения. Условиями определения их места нахождения являются особенности региона, объем пассажиро- и товаропотоков, потребности участников ВЭД и транспортных организаций.

Этими обстоятельствами и руководствуется ГТК России при создании таможенных органов, будучи вправе в соответствии со ст. 402 ТК РФ создавать специализированные таможенные органы, определять компетенцию конкретных таможенных органов по осуществлению конкретных операций, совершению определенных таможенных операций, а также регион их деятельности (см. комментарий к ст. 402 ТК РФ).

Общим правилом является нахождение таможенных органов в помещениях, владельцами которых являются непосредственно таможенные органы.

Вместе с тем в соответствии со ст. 12 Закона РФ "О Государственной границе Российской Федерации" организации независимо от форм собственности в пунктах пропуска через Государственную границу безвозмездно предоставляют служебные помещения, сооружения, оборудование, которые необходимы для обеспечения деятельности в том числе и таможенных органов.

Так, в соответствии с п. 2 комментируемой статьи таможенным постам и структурным подразделениям таможен помещения могут быть предоставлены владельцами складов временного хранения, таможенных складов, магазинов беспошлинной торговли в целях оптимизации процедур таможенного оформления и таможенного контроля. В этом случае в соответствии с п. 2 ст. 418 ТК РФ материально-техническое обеспечение их деятельности в части предоставления средств связи и оргтехники осуществляется владельцами указанных объектов на основании договора.

Вместе с тем, как следует из содержания комментируемой статьи, таможенные посты и структурные подразделения таможен могут находиться также в помещениях участников ВЭД, осуществляющих регулярные экспортно-импортные поставки товаров. При этом статьей не предусмотрена возможность согласования нахождения таможенных органов в таких помещениях с владельцами помещений. Данное положение продиктовано требованиями эффективности и качества таможенного контроля.

Организации, указанные в п. 2 комментируемой статьи, предоставляют таможенным органам необходимые помещения на основании договора безвозмездного пользования (ст. 419 ТК РФ). Однако законом не предусмотрена возможность предъявления таможенными органами к владельцам помещений требований относительно оборудования таких помещений вне пунктов пропуска через Государственную границу РФ.

Статья 406. Места совершения таможенных операций таможенными органами

Таможенные операции по таможенному оформлению товаров и транспортных средств совершаются непосредственно в местах нахождения таможенных органов и их структурных подразделений. По мотивированному запросу заинтересованного лица и с письменного разрешения начальника таможенного органа или лица, им уполномоченного, таможенные операции могут совершаться в других местах. Таможенные органы не препятствуют совершению таможенных операций в местах нахождения товаров и транспортных средств, если это не снижает эффективности таможенного контроля.

Комментарий к статье 406

По общему правилу возможность совершения таможенных операций по таможенному оформлению товаров и транспортных средств непосредственно в местах нахождения таможенных органов и их структурных подразделений определяется наличием в них необходимых для совершения таких операций технических средств, а также присутствием должностных лиц, исполняющих данные функции, и обеспечением безопасности последних, что в совокупности и определяет эффективность таможенного контроля.

Однако комментируемой статьей предусмотрена возможность совершения таможенных операций и в других местах при соблюдении следующих условий:

наличия мотивированного запроса заинтересованного лица;

наличия письменного разрешения начальника таможенного органа или уполномоченного им лица;

недопустимости снижения эффективности таможенного контроля при совершении таможенных операций в местах нахождения товаров и транспортных средств.

Статья 62 ТК РФ содержит прямую ссылку на условия комментируемой статьи при установлении возможности совершения отдельных таможенных операций при производстве таможенного оформления вне мест нахождения таможенных органов.

Статья 407. Время работы таможенных органов

1. Время работы таможенных органов определяется начальником таможенного органа в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Время работы таможенных органов в портах, аэропортах и иных пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации должно соответствовать времени работы контролирующих органов и служб в этих пунктах пропуска. Время работы таможенных органов в иных местах таможенного оформления устанавливается с учетом потребностей транспортных организаций и участников внешнеэкономической деятельности.

Время работы таможенных органов в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, которые по местонахождению совмещены с пунктами пропуска сопредельных государств, по возможности должно совпадать с временем работы таможенных органов этих сопредельных государств.

2. По мотивированному запросу заинтересованного лица и при возможности таможенных органов отдельные таможенные операции могут совершаться вне времени работы таможенного органа.

Комментарий к статье 407

В соответствии со ст. 69 ТК РФ прибытие товаров и транспортных средств на таможенную территорию РФ допускается в пунктах пропуска через Государственную границу РФ, установленных в соответствии с законодательством РФ, во время работы таможенных органов. Таможенным органам предписано предоставлять в общедоступной форме информацию о пунктах пропуска через Государственную границу РФ, об установленных ограничениях и о времени работы таможенных органов.

Устанавливая время работы таможенного органа, начальник таможенного органа учитывает следующее.

В соответствии со ст. 71 ТК РФ администрация пункта пропуска через Государственную границу РФ (начальник аэропорта, аэродрома, морского, речного порта, железнодорожного вокзала, станции) предварительно уведомляет таможенные органы о месте и времени прибытия транспортных средств в пункт пропуска через Государственную границу РФ в порядке, согласованном администрацией указанного пункта пропуска с таможенным органом.

Кроме того, положение п. 2 комментируемой статьи устанавливает возможность проведения отдельных таможенных операций при производстве таможенного оформления вне времени работы таможенного органа, корреспондируя в этой части положению п. 2 ст. 62 ТК РФ.

Вместе с тем при определении времени работы таможенных органов начальник таможенного органа должен следовать требованиям трудового законодательства РФ, соблюдая в отношении должностных лиц таможенных органов установленные Трудовым кодексом РФ (разд. IV) режим рабочего времени, условия работы в ночное время и за пределами нормальной продолжительности рабочего времени, другие условия и приводя в соответствие с ними условия прохождения службы должностными лицами таможенных органов.