Глава 35 Участь громадських організацій у реалізації функцій органів виконавчої влади

У демократичній державі виконавча влада може здійснюватися не тільки виключно державними органами, а й окремими недержавними суб'єктами. Адже повноваження виконавчої влади можуть бути делеговані державою деяким недержавним інституціям, наприклад, окремим громадським організаціям.

В умовах плюралістичної демократії держава поступається частиною своїх повноважень у державній та управлінській сферах соціальної життєдіяльності самоорганізуючим та самоврядним структурам, які в сукупності утворюють громадянське суспільство. При цьому, виступаючи невід'ємною складовою держави (в соціальному сенсі) громадянське суспільство характеризується інтересами, які не збігаються з державними (проте й такими, що не суперечать), а також наявністю механізмів, що дозволяють забезпечити реалізацію цих інтересів виключно за рахунок внутрішніх ресурсів самого громадянського суспільства¹⁰².

Свій регулюючий вплив держава поширює тільки на ті повноваження громадських формувань, які реалізуються безпосередньо у

взаємовідносинах з державними органами. Сутність такого регулювання полягає в тому, щоб, по-перше, через норми адміністративного права закріпити повноваження громадських об'єднань у сфері державного управління, по-друге, створити реальні гарантії їх реалізації.

Розглянемо особливості адміністративно-правового статусу громадських організацій через їх участь у реалізації правотворчих, правозастосовчих і правоохоронних функцій органів виконавчої влади.

Участь у правотворчій діяльності є найпоширенішою формою участі громадських організацій у державному управлінні й здійснюється громадськими організаціями фізкультурно-спортивної спрямованості, громадськими організаціями інвалідів, громадськими організаціями споживачів (об'єднання споживачів), професійними спілками, об'єднаннями організацій роботодавців, іншими громадськими організаціями.

Громадське обговорення проектів нормативних актів управління є обов'язковим етапом нормотворчого процесу в системі органів виконавчої влади (Регламент Кабінету Міністрів України, Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»). Наявність думки відповідних профспілок, об'єднань профспілок є обов'язковою умовою для розгляду органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування проектів нормативно-правових актів, які стосуються трудових відносин або соціального захисту громадян (Закон України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності»). Кабінет Міністрів України розробляє систему заходів щодо підтримання та зміцнення здоров'я різних категорій населення в соціально-побутовій сфері за участю громадських організацій. Державна програма розвитку фізичної культури і спорту в Україні розробляється за участю громадських організацій фізкультурно-спортивної спрямованості, громадських організацій інвалідів (Закон України «Про фізичну культуру і спорт»).

Постановою Кабінету Міністрів України від 15 жовтня 2004 р. за № 1378 затверджено Порядок проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики. Консультації з громадськістю проводяться з метою залучення громадян до участі в управлінні державними справами, надання можливості для їх вільного доступу до інформації про діяльність органів виконавчої влади, а також забезпечення гласності, відкритості та прозорості в діяльності цих органів. Проведення консультацій з громадськістю має також сприяти налагодженню системного діалогу органів виконавчої влади і громадськості, підвищенню якості підготовки та прийняття рішень з важливих питань державного і суспільного життя з урахуванням думки громадськості, створенню умов для участі громадян у розробленні проектів таких рішень. Консультації з громадськістю проводяться з питань, що стосуються суспільно-економічного розвитку держави та життєвих інтересів широких верств населення. В обов'язковому порядку проводяться консультації з громадськістю щодо:

• проектів нормативно-правових актів, які стосуються прав, свобод і законних інтересів громадян;

• проектів державних і регіональних програм економічного, соціального і культурного розвитку, рішень щодо ходу їх виконання;

• звітів головних розпорядників коштів Державного бюджету України про витрачання бюджетних коштів за минулий рік;

• інформації про роботу Кабінету Міністрів України, центральних і місцевих органів виконавчої влади.

Для координації заходів, пов'язаних з проведенням консультацій з громадськістю та моніторингу врахування громадської думки, при органах виконавчої влади утворюються консультативно-дорадчі органи — громадські ради, які діють на підставі положень, що затверджуються цими органами.

До складу громадських рад включаються представники громадських організацій, професійних спілок та інших об'єднань громадян, органів місцевого самоврядування, засобів масової інформації.

Консультації з громадськістю проводяться у формі публічного громадського обговорення (безпосередня форма) та вивчення громадської думки (опосередкована форма). Форми та способи проведення консультацій з громадськістю визначаються органом виконавчої влади за пропозицією громадської ради.

Органи виконавчої влади щороку складають відповідно до цього Порядку орієнтовний план проведення консультацій з громадськістю на підставі пропозицій, підготовлених громадською радою з урахуванням основних завдань, визначених Програмою діяльності Кабінету Міністрів України, Державною програмою економічного і соціального розвитку України, планом законопроектних робіт та іншими документами, а також результатів проведення попередніх консультацій з громадськістю.

Орієнтовний план проведення консультацій з громадськістю затверджується до початку року та оприлюднюється у засобах масової інформації, на веб-сторінках органів виконавчої влади або доводиться до відома громадян в інший прийнятний спосіб.

З метою залучення громадських організацій до правозастосовчої діяльності органів виконавчої влади законодавством передбачена передача громадській організації повністю повноважень (функцій), що їх виконував відповідний державний орган, або передача лише окремих функцій державних органів громадським організаціям, які діють паралельно або спільно з відповідними органами держави. Громадські організації також беруть участь у наданні адміністративних послуг на підставі повноважень, які їм надані законом або нормативно-право- вим актом органу виконавчої влади.

Так, громадські організації, які у своїх статутах (положеннях) визначають себе користувачами мисливських угідь, здійснюють повноваження, передбачені Законом України «Про мисливське господарство та полювання»: видача дозволів на добування мисливських тварин — ліцензії або відстрільні картки.

Саморегулівна організація, визнана такою Державною комісією з цінних паперів та фондового ринку, на підставі своїх установчих документів, правил і положень має право спільно з комісією брати участь у роботі із сертифікації професійних учасників фондового ринку — членів саморегулівної організації та контролю за дотриманням членами саморегулівної організації вимог чинного законодавства щодо кількості сертифікованих спеціалістів, необхідних для здійснення професійної діяльності на фондовому ринку.

Органи виконавчої влади, відповідні органи місцевого самоврядування в межах своєї компетенції можуть делегувати громадським організаціям фізкультурно-спортивної спрямованості окремі повноваження щодо розвитку видів спорту (підготовки спортсменів до участі в змаганнях, організації спортивних заходів тощо), здійснюють контроль за реалізацією таких повноважень.

У системі засобів забезпечення законності у сфері державного управління певне місце належить контролю э боку громадських організацій.

Об'єднання споживачів мають право сприяти відповідним державним органам у здійсненні контролю за якістю продукції та обслуговування; проводити самостійно або звертатися до уповноважених державних органів щодо проведення експертизи та випробування продукції.

Основними завданнями громадських формувань з охорони громадського порядку і державного кордону є:

• у сфері охорони громадського порядку: надання допомоги органам внутрішніх справ у забезпеченні громадського порядку і громадської безпеки, запобіганні адміністративним проступкам і злочинам; сприяння органам внутрішніх справ у виявленні й розкритті злочинів, розшуку осіб, які їх вчинили, захисті інтересів держави, підприємств, установ, організацій, громадян від злочинних посягань; участь у забезпеченні безпеки дорожнього руху та боротьбі з дитячою бездоглядністю і правопорушеннями неповнолітніх;

• у сфері охорони державного кордону: надання допомоги підрозділам Державної прикордонної служби України у виявленні та затриманні осіб, які порушили або намагаються порушити державний кордон чи провадять іншу протиправну діяльність на кордоні; сприяння військовослужбовцям Державної прикордонної служби України в охороні державного кордону, виключної (морської) економічної зони України, а також здійснення контролю за дотриманням режиму державного кордону, прикордонного режиму і режиму в пунктах пропуску через державний кордон, проведення разом з ними пропуску громадян до місць відпочинку і роботи; надання допомоги підрозділам Державної прикордонної служби України у виявленні умов та причин, які можуть призвести до злочинної діяльності на кордоні, і вжиття заходів до їх усунення; участь у спостереженні за місцями роботи і відпочинку поблизу кордону та за прикордонними інженерними спорудами; участь у заходах Державної прикордонної служби України з профілактики порушень або спроб порушення державного кордону і режиму в пунктах пропуску через державний кордон, незаконного переміщення через державний кордон вантажів, предметів, матеріалів та іншого майна. Для виконання завдань, визначених у законі, громадські формування з охорони громадського порядку і державного кордону та їх члени мають право вживати спільно з працівниками міліції заходів до припинення адміністративних правопорушень і злочинів (Закон України «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону»).

У здійсненні правоохоронних повноважень органів виконавчої влади беруть участь громадські організації, наділені деякими державно-владними повноваженнями.

Відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення (ст. 255) у справах про адміністративні правопорушення, що розглядаються органами, зазначеними в статтях 218—221, протоколи про правопорушення мають право складати уповноважені на те посадові особи органів мисливського господарства. Так, відповідно до Закону України «Про мисливське господарство та полювання» посадові особи користувачів мисливських угідь відповідно до законодавства мають право складати протоколи про порушення правил полювання, інших встановлених цим законом вимог. Протоколи про правопорушення мають право складати також представники громадських організацій або органів громадської самодіяльності: член громадського формування з охорони громадського порядку і державного кордону; громадський інспектор Українського товариства охорони пам'яток історії та культури.

Вперше форми участі громадських організацій у державному управлінні системно викладено в Концепції сприяння органами виконавчої влади розвитку громадянського суспільства, схваленій розпорядженням Кабінету Міністрів України від 21 листопада 2007 р. за № 1035-р. Згідно з концепцією взаємодія органів виконавчої влади з інститутами громадянського суспільства організовується, зокрема, на основі принципів соціального партнерства — налагодження конструктивної взаємодії органів виконавчої влади, зазначених інститутів і суб'єктів господарювання для вирішення питань державного управління і суспільного життя; участі інститутів у формуванні та реалізації державної політики — залучення органами виконавчої влади інститутів як заінтересованих сторін до управління державними справами.

Взаємодія органів виконавчої влади з інститутами громадянського суспільства може набувати різних форм залежно від цілей і характеру виконуваної роботи, обсягу повноважень суб'єктів, масштабу взаємодії (загальнодержавний, регіональний, місцевий рівень). Активно використовуються, зокрема, такі форми взаємодії, як участь зазначених інститутів у розробленні та обговоренні проектів нормативно-правових актів з питань, що стосуються суспільно-економічного розвитку держави, інтересів широких верств населення, прав і свобод людини та громадянина; здійснення інститутами громадського контролю за діяльністю органів виконавчої влади щодо розв'язання проблем, що мають важливе суспільне значення, у формі громадського моніторингу підготовки та виконання рішень, експертизи їх ефективності, подання органам виконавчої влади експертних пропозицій; надання інститутами соціальних послуг відповідно до укладених договорів; утворення спільних консультативно-дорадчих та експертних органів, рад, комісій, груп для забезпечення врахування громадської думки у формуванні та реалізації державної політики.

Створення сприятливих умов для діяльності інститутів громадянського суспільства на сучасному етапі передбачає: запровадження механізму державного замовлення на надання інститутами окремих послуг на конкурсних засадах; удосконалення правового регулювання участі інститутів у прийнятті рішень органами виконавчої влади, діяльності громадських рад та інших консультативно-дорадчих органів, здійснення органами виконавчої влади моніторингу громадської думки з питань їх діяльності.

Отже, законодавством України досить повно визначена адміністративна правосуб'єктність громадських організацій, що дає широкі можливості залучення громадських організацій до державного управління. Таким чином держава дедалі більшою мірою реалізує потенціал інститутів громадянського суспільства.