Розділ VI Громадські організації та адміністративне право Глава 34 Збільшення різноманітності видів громадських організацій

У першому томі академічного курсу (див. глава 14, 4) надана загальна характеристика адміністративно-правового статусу громадських організацій, який реалізується в адміністративних правовідносинах, що виникають між громадськими організаціями і державними органами, органами місцевого самоврядування.

Перелік існуючих в Україні громадських організацій поступово розширюється за рахунок урізноманітнення адміністративної правоздатності громадських організацій у сфері державного управління. Це зумовлює необхідність докладнішого розгляду їх різновидів, адже масив законодавства про громадські організації є на сьогодні досить суттєвим.

Громадські організації доцільно класифікувати за: а) необхідністю формалізації створення; б) за метою; в) за характером повноважень; г) за територією поширення діяльності.

За необхідністю формалізації створення громадські організації є такими, що підлягають обов'язковій легалізації (визнанню державою), та такими, що не формалізують свого створення.

Обов'язкова формалізація (легалізація шляхом реєстрації/державної реєстрації або повідомлення про заснування) прямо передбачена Конституцією та законами України для громадських організацій, що мають намір реалізовувати права і завдання, визначені законами України «Про об'єднання громадян», «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності», «Про організації роботодавців», «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави», «Про захист права споживачів», «Про органи самоорганізації населення» тощо. Такі громадські організації виникають за ініціативою громадян на основі добровільного членства; у створенні їх матеріальної бази беруть участь всі члени громадської організації (якщо вони за її рішенням не звільняються від цього); в управлінні кожною такою організацією беруть участь всі її члени безпосередньо або через свої представницькі органи (самоуправління). Такі громадські організації мають виборні органи та діють на підставі свого статуту (положення).

Не формалізують свого створення так звані громадські формування (або органи громадського самоврядування), наприклад, батьківські комітети, органи учнівського самоврядування, колективи фізкультури на підприємствах, в установах, організаціях. Такі громадські формування, як правило, обираються безпосередньо визначеним колективом громадян, які в цілому не входять до організацій, що ними формуються. У таких громадських формуваннях відсутні відносини членства; громадяни, що в них перебувають, не беруть участі у створенні матеріальної бази цих формувань власними коштами. Склад таких громадських формувань періодично переобирається та поповнюється шляхом виборів відповідними колективами, яким вони підзвітні, а не шляхом прийняття нових членів, що характерно для формалізованих громадських організацій.

За метою громадські організації поділяють на такі, що мають загальну мету і завдання, та такі, що мають спеціальну мету.

Із загальною метою без будь-яких спеціальних особливостей створюються громадські організації відповідно до Закону України «Про об'єднання громадян». У статутах (положеннях) таких громадських організацій визначаються загальні мета і завдання: задоволення та захист своїх законних соціальних, економічних, творчих, вікових, національно-культурних, спортивних та інших спільних інтересів.

На відміну від названих значна кількість громадських організацій створюється з метою реалізації завдань і прав, визначених спеціальними законами. Серед таких громадських організацій також можна провести певну класифікацію:

а) громадські організації, наділені особливими правами і функціями;

б) громадські організації, створення яких прямо передбачено законами;

в) організації професійного спрямування та організації професійного самоврядування.

Громадські організації, наділені особливими правами і функціями, створюються, як правило, відповідно до Закону України «Про об'єднання громадян», об'єднують певні категорії населення та представляють їхні інтереси. Так, відповідно до Закону України «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні» громадські організації інвалідів створюються з метою здійснення заходів щодо соціального захисту, реабілітації інвалідів, залучення їх до суспільно корисної діяльності, занять фізичною культурою і спортом. Ні Закон України «Про об'єднання громадян», ні Закон України «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні» не містять спеціальних ознак громадських організацій інвалідів, спеціальних вимог до переліку документів, що подаються для їх реєстрації, які має враховувати реєструючий орган.

Відповідно до Закону України «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні» у державному бюджеті щорічно закладаються кошти і для надання фінансової підтримки громадським організаціям інвалідів. Постановами уряду щорічно затверджується Порядок використання у поточному році коштів державного бюджету для надання фінансової підтримки громадським організаціям інвалідів. Так само створюються громадські організації осіб, що постраждали від наслідків Чорнобильської катастрофи, громадські організації ветеранів війни та учасників бойових дій тощо. Вони створюються на підставі Закону України «Про об'єднання громадян» та реалізовують державні гарантії, визначені спеціальними законами.

Громадськими організаціями, створення яких прямо передбачено законами, є такі організації, особливості створення та функцій яких випливають із актів міжнародного права, або саморегулівні громадські організації — учасники процесу дерегулювання¹⁰⁰.

Прикладом організації, особливості створення та функції якої випливають з актів міжнародного права, є Національний Олімпійський комітет України, зареєстрований Міністерством юстиції України як всеукраїнська громадська організація. Законом України «Про фізичну культуру і спорт» встановлено, що Олімпійський рух в

Україні координується Національним Олімпійським комітетом України, який є незалежною, неурядовою, громадською організацією. Національний Олімпійський комітет України має виключне право представляти Україну на Олімпійських іграх, у Міжнародному Олімпійському комітеті, міжнародних олімпійських організаціях. Держава сприяє розвитку матеріально-технічної бази Національного Олімпійського комітету, надає йому фінансову і організаційну допомогу щодо участі членів збірних команд у Олімпійських та Пара- лімпійських іграх, сприяє у встановленні міжнародних зв'язків.

Українське товариство охорони пам'яток історії та культури зареєстровано Міністерством юстиції України як всеукраїнська громадська організація. Відповідно до Закону України «Про охорону культурної спадщини» органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування сприяють діяльності Українського товариства охорони пам'яток історії та культури, інших громадських, організацій щодо охорони культурної спадщини. Українське товариство охорони пам'яток історії та культури сприяє залученню широких верств населення до участі в охороні культурної спадщини, здійснює пропаганду культурної спадщини і законодавства про її охорону, громадський контроль за її збереженням, використанням, консервацією, реставрацією, реабілітацією, музеєфікацією та ремонтом, сприяє роботі органів охорони культурної спадщини.

Саморегулівні громадські організації в окремих сферах суспільних відносин виступають, по суті, суб'єктами громадського регулювання. У законодавстві немає загального визначення поняття «професійна» чи «саморегулівна» організація, проте такі організації вже створені на підставі Закону України «Про об'єднання громадян» та одержують статус саморегулівної відповідно до спеціального законодавства. Діяльність саморегулівних організацій регламентується різними актами законодавства залежно від видів діяльності організацій.

Відповідно до Закону України «Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні» саморегулівними організаціями оцінювачів є всеукраїнські громадські організації, що об'єднують фізичних осіб, які визнані оцінювачами в порядку, встановленому цим законом, отримали свій статус та здійснюють повноваження з громадського регулювання оціночної діяльності. Порядок визнання статусу саморегулівної організації оцінювачів Фондом державного майна України встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 13 грудня 2001 р. за j\jg 1668 затверджено Порядок визнання Фондом державного майна України статусу саморегулівної організації оцінювачів. Цей Порядок установлює процедуру визнання Фондом державного майна статусу саморегулівної організації оцінювачів, контроль за їх діяльністю та анулювання статусу саморегулівної організації. Наказами Фонду державного майна України від 19 січня 2006 р. за № 58 та 24 липня 2006 р. за № 1154 Всеукраїнську громадську організацію «Асоціація фахівців оцінки» та Всеукраїнську громадську організацію «Всеукраїнська спілка експертів оцінювачів» визнано саморегулівними організаціями.

Законом України «Про оцінку земель» встановлено, що порядок утворення та діяльність саморегулівних організацій у сфері оцінки земель визначаються законодавством про об'єднання громадян, а їх повноваження — Законом України «Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні». Постановою Кабінету Міністрів України від 5 жовтня 2004 р. за № 1303 затверджено Порядок визнання Державним комітетом із земельних ресурсів статусу саморегулівної організації оцінювачів, що проводять експертну грошову оцінку земельних ділянок. Наказами Державного комітету із земельних ресурсів від 16 жовтня 2004 р. за № 342 та від 15 травня 2006 р. за № 164 Всеукраїнську громадську організацію «Ліга оцінювачів земель» та Всеукраїнську громадську організацію «Спілка оцінювачів землі» визнано саморегулівними організаціями оцінювачів з експертної грошової оцінки земельних ділянок.

Відповідно до законів України «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні», «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг», «Про інститути спільного інвестування (пайові та корпоративні інвестиційні фонди)» рішенням Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку від 29 вересня 2004 р. за № 415 затверджено Положення про діяльність саморегулівної організації професійних учасників фондового ринку, яка об'єднує компанії з управління активами.

Держава в особі відповідних органів здійснює контроль за діяльністю саморегулівних організацій. Статус саморегулівної організації може бути анулюваний.

Організації професійного спрямування створюються представниками певної професії для представництва та захисту професійних інтересів:

творчі спілки (Закон України «Про професійних творчих працівників та творчі спілки»), громадські наукові організації (Закон України «Про наукову та науково-технічну діяльність»).

Організації професійного самоврядування створюються представниками певної професії не тільки для представництва та захисту професійних інтересів, а й для вироблення професійних стандартів, професійного контролю за дотриманням цих стандартів. Це, наприклад, третейське самоврядування (Закон України «Про третейські суди»), громадські організації аудиторів (Закон України «Про аудиторську діяльність»), громадські організації адвокатів (Закон України «Про адвокатуру»), громадські організації нотаріусів (Закон України «Про нотаріат»).

Організації професійного самоврядування створюються у формі громадських організацій, що не відповідає суті професійного самоврядування. Так, професійне самоврядування, на нашу думку, помилково ототожнюється з правом на свободу асоціацій, визначеного в основоположних міжнародних документах (Декларації прав людини, Міжнародному пакті про громадянські і політичні права, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод), ст. 36 Конституції України та Законі України «Про об'єднання громадян». Оскільки органи професійного самоврядування порівнюються з об'єднаннями громадян, то відповідно запроваджується думка про неконституційність обов'язковості входження до складу органів професійного самоврядування.

Така думка є некоректною, оскільки в частині четвертій ст. 36 Конституції вказується, що «ніхто не може бути примушений до вступу в будь-яке об'єднання громадян», а органи професійного самоврядування є специфічними владними структурами, які здійснюють управління в сфері особливих професійних відносин. Особи не примушуються до вступу органів професійного самоврядування, а входять до їх складу з початком зайняття професійною діяльністю і відповідно перестають належати до цих органів після припинення такої діяльності.

Реалізація права на професійне самоврядування відбувається через специфічні органи професійного самоврядування, яким держава делегує частину своїх владних повноважень.

Залежно від ролі конкретної професії у житті суспільства безпосередня участь у таких утвореннях може бути обов'язковою чи 478 добровільною, але, незалежно від участі в органах професійного самоврядування, їх рішення є обов'язковими для всіх представників даної професії.

Дискусії в цьому питанні мають бути припинені завдяки правовій позиції Конституційного Суду України у справі про завдання третейського суду¹⁰¹. Конституційний Суд України, аналізуючи положення Конституції України, а також оспорювані положення Закону України «Про третейські суди», дійшов висновку, що третейське самоврядування є формою громадського самоврядування, тоді як громадські організації є формою добровільних громадських формувань. Відмінність цих правових інститутів зумовлена особливостями законодавчого закріплення порядку утворення, системи, повноважень тощо органів третейського самоврядування та громадських організацій.

Створення правових основ професійного самоврядування стане надійним підґрунтям для передачі державою своїх окремих функцій організаціям професійного самоврядування.

За характером повноважень розрізняють організації, які наділені державними повноваженнями, та організації, що таких не мають. До організацій, які наділені державними повноваженнями, можна віднести, зокрема, громадські організації споживачів, громадські організації з охорони громадського порядку і державного кордону, Українське товариство охорони пам'яток історії та культури. Держава не надає свої повноваження громадським організаціям, які мають загальну мету і завдання.

За територією поширення діяльності громадські організації утворюються і діють з всеукраїнським, місцевим та міжнародним статусом.

Відповідно до Закону України «Про об'єднання громадян» до всеукраїнських громадських організацій належать ті, діяльність яких поширюється на територію всієї України і які мають місцеві осередки у більшості її областей. До місцевих громадських організацій належать ті, діяльність яких поширюється на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці або регіону. Громадська організація є міжнародною, якщо її діяльність поширюється на територію України і хоча б однієї іншої держави. Територія поширення діяльності самостійно визначається громадською організацією.

Поділ громадських організацій за територіальною ознакою є спадщиною радянського законодавства і був пов'язаний з формами державної підтримки окремих організацій. Так, державна підтримка надавалась всеукраїнським організаціям ветеранів, інвалідів тощо. Аналогічні гарантії збережені й у Закону України «Про об'єднання громадян». Урядовий законопроект, що готується Міністерством юстиції України (нова редакція Закону України «Про об'єднання громадян») пропонує усунути цю дискримінацію громадських організацій (діяльність жодної іншої юридичної особи за Цивільним кодексом України не обмежується територією).