Глава 47 Контроль за діяльністю публічної адміністрації

У кожній країні концепція контролю за діяльністю публічної адміністрації (або у сфері публічного управління) має свої особливості. Але загальним є те, що його зміст становить діяльність органів держави, громадян та їх організацій, спрямована:

по-перше, на спостереження, виявлення й аналіз інформації щодо управлінських процесів;

по-друге, на виявлення невідповідностей, порушень, відхилень від соціальних, насамперед правових норм, цілей і цінностей;

по-третє, на висунення вимог і пропозицій щодо усунення недоліків або коригування самих норм і цілей.

Контроль — функція, яка полягає у виявленні відхилень від фактичних параметрів управлінської діяльності, від встановлених норм і стандартів. Існують різні види контролю (про це докладніше див. том 1 академічного курсу, гл. 20).

Контроль у сфері публічного управління поділяється також на контроль за законністю і контроль за доцільністю.

Контроль за законністю покликаний встановити відповідність адміністративних актів і дій вимогам закону. Узагальнюючи інтерпретації поняття законності у зарубіжних країнах, можна сформулювати такі основні його положення щодо діяльності публічної адміністрації:

• підлеглість адміністративної діяльності закону і визнання верховенства конституції;

• зв'язаність суб'єктів публічної адміністрації при виданні конкретних актів управління своїми раніше прийнятими актами загального характеру;

• видання адміністративних актів тільки в межах компетенції, що визначається правом;

• здійснення адміністративних дій лише за умов суворого дотримання процесуальних норм;

• дотримання прав громадян, створення для них можливостей оскаржити неправомірні акти публічної адміністрації й отримати дієвий захист від адміністративного свавілля.

Контроль за доцільністю передбачає своєчасне виявлення способів, засобів і мотивів здійснення адміністративних актів і дій, оцінку їх ефективності і спроможності максимально відповідати публічним інтересам з мінімальною шкодою для індивідуальних прав та обов'язків.

Залежно від організаційно-правового становища контролюючого органу контроль поділяють на внутрішній і зовнішній.

Внутрішній контроль — це фактично самоконтроль, який здійснюється всередині самої публічної адміністрації стосовно окремих органів, підрозділів, персоналу. Він проводиться вищестоящими інституціями щодо нижчестоящих або спеціально виділеними для цих цілей посадовцями, органами чи підрозділами. Цей контроль спрямований безпосередньо на охорону від порушень норм права підконтрольними суб'єктами і опосередковано — на захист суб'єктивних прав і охоронюваних законом інтересів конкретних осіб.

Зовнішній контроль здійснюють органи, організації чи установи, що діють за межами організаційних структур активної адміністрації. Форми цього контролю різноманітні. Його можуть запроваджувати органи законодавчої влади, судів, квазісудові установи, омбудсман та ін. Функцію цього контролю в окремих постсоціалістичних країнах виконує прокуратура, яка входить у систему органів державної влади і наділена правом нагляду за дотриманням законності в державному управлінні.

Внутрішній контроль реалізується, головним чином, у формі адміністративного контролю, зовнішній — у таких формах, як інститут омбудсмана, юрисдикційний контроль.

Адміністративний контроль у сфері публічного управління — це контроль, який здійснюється органами і посадовими особами самої публічної адміністрації всередині системи виконавчої влади. Він може мати своїм об'єктом будь-які управлінські акти і дії, що приймаються й виконуються адміністрацією. До його сфери належать адміністративні акти — не тільки ті, що приймаються і діють, а й ті, що перебувають у процесі розробки і прийняття. Він може стосуватися будь-яких дефектів, помилок і недоліків адміністративної діяльності, зумовлених як порушеннями законності, так і недоцільністю адміністративних актів.

Надвідомчий контроль учиняють вищестоящі органи щодо міністерств і відомств. Він може бути загальним і спеціальним. Повноваженнями загального контролю можуть наділятися органи виконавчої влади загальної компетенції (президент, як голова виконавчої влади, уряд, губернатор, мер). Цей контроль поширюється на адміністративну діяльність всіх міністерств і відомств і здійснюється з будь-яких питань, що належать до їх компетенції.

Спеціальний надвідомчий контроль стосується певних видів діяльності міністерств і відомств і проводиться, як правило, структурами, які діють при главі виконавчої влади (при президентові, прем'єр-міністрові). Наприклад, у США до таких органів можна віднести функціонуюче у складі Виконавчого управління Президента США Адміністративне й бюджетне управління, яке виступає як орган фінансового контролю за діяльністю апарату федеральних міністерств; Національну раду з питань науки і технологій, яка контролює діяльність міністерств щодо реалізації науково-технічної політики, та ін.

Особливою формою адміністративного контролю є контроль за діяльністю децентралізованих установ, які мають статус юридичних осіб, державних організацій і місцевих територіальних органів, що мають юридичну і фінансову самостійність. У деяких країнах контроль за цими органами називається «опікою». Значною мірою опіка зводиться до контролю за законністю, однак у певних випадках допускається контроль і за доцільністю адміністративної діяльності.

У практиці зарубіжних країн виокремлюють два види опіки — звичайну і екстраординарну. Звичайна опіка має своїм об'єктом фінанси, діяльність публічних службовців і спеціалізовану діяльність децентралізованих органів, для здійснення якої вони були створені. Екстраординарна опіка існує в надзвичайних ситуаціях, викликаних негативними процесами в діяльності децентралізованих органів. Цей вид опіки поширюється на всю діяльність децентралізованого органу.

Контроль вищестоящих органів, опіка, інспекційна діяльність і нагляд спеціалізованих органів контролю, які входять у систему виконавчої влади, становлять різновиди внутрішнього — адміністративного — контролю, який здійснюється самою адміністрацією з власної ініціативи. Основним прийомами й засобами цього контролю є:

• перевірка, тобто встановлення фактичних обставин, які характеризують виконання вимог правових норм, доцільність адміністративних актів і дій, правомірність або етичність поведінки державних службовців;

• отримання звітів та інформації;

• вирішення конфліктів між нижчестоящими органами і посадовими особами. Він також може здійснюватися шляхом рецензування, апробацій, скасування дозволів, відстрочок тощо.

Певна річ, при здійсненні адміністративного контролю адміністрація навряд чи може бути цілком незаінтересованим контролером і «суддею» своїх дій. Цей контроль часто виявляється малоефективним, оскільки здійснюється самою адміністрацією, яка свідомо чи несвідомо може керуватися корпоративними інтересами, турбуючись передусім про «гідність мундира». Такі недоліки значною мірою компенсуються зовнішнім контролем, який здійснюється інститутом омбудсмана і органами юрисдикційного контролю.

Омбудсман — це спеціально призначена або обрана посадова особа, яка виступає посередником в адміністративних спорах, контролює дотримання адміністративними органами прав людини і яка уповноважена у цих цілях провадити розслідування, рекомендувати керуючі дії і подавати доповіді. Шведське слово «ombudsman» у своєму значенні розуміється як представник інтересів громадян, тлумачпосередник між державою і суспільством. Воно використовується як загальний термін для визначення організаційно-правового інституту, який у різних країнах має свою назву1.

В організаційному плані інститут омбудсмана складається переважно з однієї публічної особи високого рангу й обслуговуючого апарату. Але він може включати й кількох посадовців: наприклад, у Швеції їх чотири (один з них головний), у Панамі їх налічується три: народний захисник і два заступники, які при виконанні своїх обов'язків також іменуються народними захисниками.

Функції омбудсмана може здійснювати колективний орган, наприклад, Генеральна контрольна рада в Туреччині, Колегія народного правозахисту в Австрії, яка налічує трьох членів.

У федеративних державах омбудсман може діяти як на рівні федерації, так і на рівні штатів. Так, у Канаді існує 14 служб омбудсмана на федеративному і провінційному рівнях; в Австрії діють 8 омбудсманів, у тому числі один федеральний; у США служби обмудсмана сформовані в штатах, містах і навіть в окремих установах, однак на федеральному рівні такого інституту немає.

Крім омбудсманів загальної компетенції, діяльність яких поширюється на всі сфери управління, у деяких країнах створюються спеціалізовані інститути, до царини відання яких входять окремі галузі чи питання: уповноважений бундестагу з питань оборони в Німеччині, омбудсман поліції в Ізраїлі, омбудсман у справах неповнолітніх у Норвегії, омбудсман з питань інформації в Канаді, тюремні омбудсмани в Канаді, університетські омбудсмани — понад сто посад — у СІНА та ін.

У світовій практиці склалися два основні типи омбудсмана: 1) легіслатурний, діючий у рамках представницької влади як її самостійний інститут; 2) урядовий, який виступає як відносно незалежний орган при виконавчій владі (часто називається квазіомбудсма- ном). Деякі країни мають змішані служби омбудсмана. Так, у СІЛА на рівні штатів діють як легіслатурні омбудсмани, так і квазіомбудсмани.

Існуючі в різних державах відмінності між омбудсманами щодо їх місця в системі поділу влади не виключають наявності у цього інституту певних загальних характеристик, зокрема, таких:

• діяльність омбудсмана поширюється насамперед на виконавчу діяльність органів публічної адміністрації у зв'язку з результатами неналежного виконання ними своїх обов'язків;

• інститут омбудсмана допомагає організаційно-правовими засобами вирішувати адміністративно-правові спори й захищати громадянські права разом з іншими правозахисними органами;

• омбудсман виступає незалежним публічно-правовим посередником при вирішенні спорів між громадськими й адміністративними органами, який покликаний правовими засобами забезпечити захист суб'єктивних прав в адміністративно-правових конфліктах і сприяти зміцненню спеціалізованих етичних правил і гуманних стандартів діяльності публічної адміністрації;

• омбудсман у державі — це деполітизований, ідеологічно нейтральний інститут, який виключає використання методів політичної боротьби і підтримки політичних партій для вирішення гострих питань;

• омбудсман не має права приймати імперативних рішень, які мають силу юрисдикційного акта;

• діяльність омбудсмана широко відкрита для громадськості. Лише в окремих країнах (Данії, Норвегії, Новій Зеландії) закон вимагає від нього дотримуватись конфіденційності розслідування, тобто не дозволяє надавати адміністративні документи громадськості й пресі.

Таким чином, у сучасних умовах інститут омбудсмана органічно інтегрується в традиційний механізм контролю за публічною адміністрацією, що забезпечує специфічними правовими методами й засобами захист прав людини і громадянина від зловживань і свавілля з боку суб'єктів публічної адміністрації. При цьому омбудсман часто захищає такі права громадян, які не мають чіткого законодавчого закріплення, наприклад, право на «ефективне управління», на «справедливе ставлення» з боку адміністрацій тощо.

Юрисдикційний контроль — це контроль, який здійснюється у процесі діяльності судових органів чи квазісудових установ, наділених законним правом вирішувати конфлікти, що виникають з адміністративних правовідносин.

Залежно від того, якими органами здійснюється юрисдикція у справах, що випливають із адміністративно-правових відносин — загальними судами чи спеціалізованими адміністративними судами, можна вирізнити дві системи юрисдикційного контролю — англосаксонську і континентальну.

Як відмінну ознаку англосаксонської системи слід розглядати запровадження контролю за адміністративними актами в судах загальної юрисдикції як публічного, так і приватного права. Континентальна система характеризується тим, що юрисдикційний контроль здійснюється адміністративними судами (про це докладніше див. том 1 академічного курсу, гл. 23).

Юрисдикційний контроль за діяльністю публічної адміністрації в його різних модифікаціях часто ототожнюють з адміністративною юстицією. Однак такий підхід не є точним, оскільки адміністративна юстиція — це лише одна із спеціалізованих форм юрисдикційного контролю. У власному розумінні слова адміністративна юстиція — це спеціалізована організаційна і процесуальна форма юрисдикційного контролю, спеціально створена на відміну від загальних судів для його здійснення. Адміністративна юстиція є однією з основних моделей у межах виокремлених вище двох систем юрисдикційного контролю за діяльністю публічної адміністрації.

УДК 342.92 ББК67.9(Укр)3 А28

Відповідальний редактор В. Б. Авер'янов — доктор юридичних наук, професор

Рецензенти:

В. I. Семчик — доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент НАН України А. О. Селіванов — доктор юридичних наук, професор

АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО УКРАЇНИ. Академічний курс: Підруч.: У 2 т.: Т. 2. Особлива частина. — К.: ТОВ «Видавництво «Юридична думка», 2009. — 600 с.

ISBN 978-966-8602-67-2

У першому в Україні академічному курсі з адміністративного права системно викладено фундаментальні основи української науки адміністративного права. Підручник ґрунтується на ключових ідеях проекту Концепції реформи адміністративного права України. Широко представлені найновіші теоретичні досягнення українських і зарубіжних учених-адміністративістів. Матеріали Особливої частини наводяться з урахуванням змін у системі органів виконавчої влади України станом на 1 вересня 2008 р.

Для студентів, аспірантів і викладачів вищих навчальних закладів.

ББК67.9(Укр)3

© Колектив авторів, 2009 ISBN 978-966-8602-67-2 © ТОВ «Видавництво «Юридична думка», 2009

Рекомендовано до друку Вченою радою Інституту держави і права їм. В. М. Корейского НАН України

З метою піднесення рівня підготовки юристів у вищих юридичних навчальних закладах Інститутом держави і права ім. В. М. Корецького НАН України започатковано видання серії підручників (академічних курсів).

Редакційна колегія серії підручників:

Шемшученко Ю.С. — академік НАН України, академік Академії правових наук України, доктор юридичних наук, професор — голова редакційної колегії

Горбатенко В.П. — академік Академії правових наук України, академік Академії вищої школи України, доктор політичних наук, професор — заступник голови редакційної колегії

Нагребельний В.П. — член-кореспондент Академії правових наук України, кандидат юридичних наук — заступник голови редакційної колегії

Семчик В.І. — член-кореспондент НАН України, академік Академії правових наук України, доктор юридичних наук, професор

Сіренко В. Ф. — член-кореспондент НАН України,академік Академії правових наук України, доктор юридичних наук, професор

Денисов В. Н. — академік Академії педагогічних наук України, член-кореспондент Академії правових наук України, доктор юридичних наук, професор

Костенко О. М. — академік Академії правових наук України, доктор юридичних наук, професор

Шевченко Я. М. — академік Академії правових наук України, доктор юридичних наук, професор

Авер'янов В. Б. — член-кореспондент Академії правових наук України, доктор юридичних наук, професор

Оніщенко Н. М. — член-кореспондент Академії правових наук України, доктор юридичних наук, професор

Кресіна І. О. — доктор політичних наук, професор

Усенко І. Б. — кандидат юридичних наук, професор

Пархоменко Н. М. — кандидат юридичних наук

Підручник підготували:

вступ — В. Б. Авер'янов, д. ю. н., проф.;

розділ І — О. П. Рябченко, д. ю. н., проф. (гл. 1; гл. 9 у співавт. з К. Гіжевським, к. ю. н.), В. І. Полюхович, к. ю. н., Н. В. Воротіна, к. ю. н., Н. К. Ісаєва, к. ю. н. (гл. 2), В. J1. Кротюк, к. ю. н. (гл. 3), В. Ківалов, д. ю. н., проф. (гл. 4), Н. О. Саніахметова, д. ю. н., проф. (гл. 5), О. О. Бакалінська, к. ю. н. (гл. 6), В. М. Гаращук, д. ю. н., проф. (гл. 7), Ф. Д. Фіночко, к. ю. н. (гл. 8), I. М. Компанієць, к. ю. н. (гл. 10), О. В. Д'яченко, к. ю. н. (гл. 11), М. І. Малишко, к. ю. н. (гл. 12), В. Я. Настюк, д. ю. н., проф. (гл. 13), Р. А. Калюжний, д. ю. н., проф., К. I. Беляков, к. і. н., О. Г. Марценюк (гл. 14);

розділ II — В. В. Зуй, к. ю. н. (гл. 15), Ю. П. Битяк, д. ю. н., проф., С. Г. Стеценко, д. ю. н., проф. (гл. 16), Б. А. Пережняк, к. ю. н. (глави 17-19), Д. M. Диновський, к.п.н. (гл. 20);

розділ III — JI. В. Єфіменко, Н. А. Железняк, к. ю. н. (гл. 21); X. П. Ярмакі, д. ю. н., проф. (глави 22-23; гл. 24 — у співавторстві з М. М. Тищенко, д. ю. н., проф.), I. П. Голосніченко, д. ю. н., проф. (гл. 23), В. В. Зуй (гл. 25);

розділ IV— О. M. Семьоркіна (глави 26—29); розділ V— О. В. Батанов, к.ю.н. (глави 30—33); розділ VI — О. М. Семьоркіна (глави 34—35); розділ VII — Ю. С. Педько, к. ю. н. (гл. 36), Н. В. Хорощак, к. ю. н., О. Ф. Андрійко, д. ю. н., проф. (гл. 37), Д. М. Лук'янець, д. ю. н., проф. (гл. 38), Є. Б. Кубко, д. ю. н., проф. (гл. 39);

розділ VIII — I. А. Грицяк, д. н. д. у., проф.(глави 40-42), Є. Б. Кубко (гл. 43);

розділ IX — В. Я. Настюк (глави 44—47).

Список скорочень

Вступ. 5