Глава 46 Основні правові форми діяльності публічної адміністрації

Адміністративно-правові доктрини більшості зарубіжних країн виходять з того, що правові форми діяльності публічної адміністрації органічно пов'язані з адміністративними актами, які приймаються її суб'єктами. При цьому під адміністративними актами¹¹⁰ розуміють як «правові акти», так і «прості адміністративні дії» (або так звані матеріальні операції).

Правові акти органів публічної адміністрації є волевиявленням відповідних органів у процесі здійснення закріплених за ними функцій. Вони, як правило, мають мету викликати певні юридичні наслідки в адміністративних правовідносинах.

У межах своєї компетенції органи публічної адміністрації здійснюють також прості адміністративні дії (матеріальні операції), до яких можуть бути віднесені, наприклад, інформування, реєстраційна діяльність, дії із забезпечення громадського порядку та ін.

У багатьох зарубіжних країнах адміністративні акти класифікують на нормативні і конкретні (індивідуальні).

Нормативні адміністративні акти — це акти, що приймаються органами публічної адміністрації в процесі здійснення адміністративної Діяльності, які не присвячені якомусь окремому випадку, а регулюють суспільні відносини в загальному плані, встановлюють правила поведінки невизначеного кола осіб і діють щодо невизначеної кількості випадків.

Конкретні (індивідуальні) адміністративні акти, навпаки, стосуються окремих випадків, відносин, справ (предметів). Вони вирізняються конкретністю припису й мають персональний характер, тобто індивідуалізують певних осіб або групу осіб, які можуть бути конкретно в акті й не вказані, але їх можна легко встановити.

Поділ адміністративних актів на нормативні і конкретні характерний для права Франції і країн, які запозичили французьку модель адміністративного права, однак не застосовується в німецькому праві.

За німецьким правом адміністративний акт і створення адміністративної норми відносять до різних форм діяльності. Адміністративний акт, з погляду німецьких учених, є особливою формою регулювання конкретних відносин або вирішення конкретної справи.

Для англосаксонських держав характерний поділ адміністративних актів на остаточні і попередні.

Важливим критерієм класифікації адміністративних актів є ступінь залежності органів публічної адміністрації від правових приписів при прийнятті таких актів. Відповідно до цього критерію розрізняють юридично визначені акти і акти, що приймаються на підставі вільного розсуду (або дискреційні акти).

Юридично визначені акти — це акти, що приймаються відповідно до юридичних приписів, згідно з якими адміністративному органу не надається можливості вибору між кількома альтернативами, а його поведінка наперед визначена положеннями закону.

Дискреційні акти застосовуються на підставі вільного розсуду (оцінки) й характеризуються тим, що адміністративному органу надається право самостійно вибирати між кількома альтернативними рішеннями, які з правової точки зору є рівноцінними.

Правова форма вільного розсуду органів публічної адміністрації може бути виражена різними способами. Можуть прийматися «рамочні» норми, що містять різні варіанти адміністративних дій. Часто в нормативно-правові акти включаються невизначені поняття (так звані гумові формулювання), наприклад, «публічні інтереси», «публічна безпека» та ін. Конкретний захист таких термінів у кожному разі лягає на правозастосувача, і залежно від цього застосовуються певні адміністративні акти в кожному конкретному випадку.

У правовому регулюванні адміністративних актів значне місце відводиться процесу їх підготовки, прийняття і дії. У державах Західної Європи і США ці питання, як правило, регулюються спеціальними законами про адміністративні процедури (наприклад, у Законі про адміністративні процедури 1946 р. у США і відповідних законах штатів, у Федеральному законі про адміністративні процедури Швейцарії 1968 р. й аналогічних законах швейцарських кантонів та ін.).

Незважаючи на певні відмінності, у всіх країнах підготовка і прийняття адміністративних актів відбувається в чітко визначеному порядку, який отримав умовну назву «стадії процесу підготовки і визнання актів». До них належать: 1) ініціювання прийняття акта (яка може належати як адміністративному органу, так і приватній особі); 2) визначення компетентності адміністративного органу; 3) визначення учасників процесу підготовки адміністративного акта; 4) участь адміністрації в процесі його підготовки; 5) надання заінтересованим сторонам можливості ознайомлення з матеріалами справи; 6) визначення змісту адміністративного акта; 7) надання йому гласності та деякі ін.

У своїй діяльності публічна адміністрація поряд з формою односторонніх адміністративних актів використовує також договори — акти, що базуються на взаємній згоді сторін, які беруть участь у їх виданні. Останнім часом дедалі більшого поширення в зарубіжних країнах набувають адміністративні договори, під якими розуміють вольові угоди, що зв'язують зазвичай двох суб'єктів публічного права або суб'єкта публічного і суб'єкта приватного права, і які укладені для досягнення мети, що відображає суспільний (публічний) інтерес.

Серед адміністративних договорів вирізняють договори координаційні (горизонтальні) і субординаційні (вертикальні).

Координаційні договори укладаються, як правило, між суб'єктами публічного права з метою координації їх діяльності (наприклад, між кількома органами місцевого самоврядування про спільну експлуатацію транспортної артерії між державою і церквою про конфесійні школи тощо).

Субординаційні договори укладаються між суб'єктами, які перебувають у відносинах підлеглості. Це може бути адміністративний орган і приватна особа або вищестоящий і нижчестоящий адміністративні органи.

Прийнято виділяти три основні стадії існування відносин, пов'язаних з адміністративним договором: а) укладання; б) виконання; в) припинення дії договору.

На першій стадії приймається рішення про укладення угоди, вибираються партнери, відбувається узгодження позиції його сторін. Після укладення договору настає процес його виконання, який передбачає реалізацію сторонами умов угоди, встановлених нею прав та обов'язків. Завершальна стадія припиняє дію адміністративного договору.

Можливі два основні випадки — звичайне і дострокове припинення дії договору. Звичайне припинення дії адміністративного договору означає повне виконання сторонами взятих на себе зобов'язань за даним договором. У разі дострокового припинення адміністративний договір анулюється до моменту його остаточного виконання. Дострокове анулювання договору можливе в ряді випадків: а) відповідно до волі його двох сторін; б) внаслідок юридичного факту (зникнення предмета договору, смерть підприємця, який бере участь у ньому); в) за рішенням адміністративного органу (з мотивів «задоволення публічних інтересів» або накладання стягнень на партнера за вчинені ним порушення); г) за рішенням суду.