Глава 29 Державний контроль щодо виконавчої влади в Автономній Республіці Крим

Контроль з боку законодавчого органу — Верховної Ради України (парламентський контроль). Парламентський контроль здійснюється Верховною Радою України згідно з Конституцією України і прийнятими відповідно до неї нормативно-правовими актами.

Верховна Рада України здійснює контроль за виконанням державного бюджету, в тому числі і в АРК; використанням наданих Україні від іноземних держав, банків, міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України; дотриманням конституційних прав і свобод людини і громадянина.

Верховна Рада України здійснює свої повноваження щодо Ради міністрів, республіканських органів АРК на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України.

Контроль за використанням коштів Державного бюджету здійснює від імені Верховної Ради України Рахункова палата. Парламентський контроль за дотриманням прав і свобод людини здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини.

Контроль з боку Президента України (президентський контроль). Президент України як глава держави є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, дотримання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.

Контрольні функції Президента України реалізуються через надання згоди на призначення і звільнення з посади Голови Ради міністрів Верховною Радою АРК. Це, до речі, є певним аргументом на користь позиції про належність Ради міністрів до органів виконавчої влади України, оскільки Президент України призначає на посади та звільняє з посад керівників центральних та місцевих органів виконавчої влади України.

Президент України, як вже згадувалось, має повноваження скасовувати акти Ради міністрів.

Для здійснення своїх функцій, зокрема контрольних, Президент може утворювати необхідні дорадчі, консультативні та інші органи та служби. Таким органом в АРК є Представництво Президента України, яке утворено Законом України «Про Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим» (200• p.). Крім того, у структурі Секретаріату Президента України утворено контрольне управління, яке організовує контроль за виконанням указів, розпоряджень, а також доручень Президента органами виконавчої влади та посадовими особами в АРК.

Контроль з боку Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади України. Конституція України не визначила чітко межі та зміст контрольних повноважень Кабінету Міністрів України щодо Ради міністрів. Виходячи із статусу Кабінету Міністрів як вищого органу в системі органів виконавчої влади, Конституцією АРК на Кабінет Міністрів покладено контроль за виконанням Радою міністрів, Головою Ради міністрів та його заступниками, керівниками відповідних міністерств і республіканських комітетів державних функцій і повноважень.

Контрольна діяльність Кабінету Міністрів реалізується через видання постанов і розпоряджень. Так, розпорядженням Кабінету Міністрів України «Про забезпечення координації діяльності Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій» від 9 серпня 2001 р. з метою забезпечення координації діяльності Ради міністрів АРК, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, надання практичної допомоги у розв'язанні гострих соціально-економічних проблем регіони України закріплені за Першим віце-прем'єр-міністром України, віце-прем'єр-міністрами України, міністрами, керівниками інших центральних органів виконавчої влади.

За діяльністю міністерств та республіканських комітетів АРК, особливо подвійного підпорядкування, які фінансуються з Державного бюджету, Кабінет Міністрів України здійснює контроль через центральні органи виконавчої влади України.

Зокрема, відповідно до Положення про Міністерство юстиції України Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в АРК здійснює державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств і республіканських комітетів АРК, їх управлінь, відділів, інших структурних підрозділів.

Водночас звертає на себе увагу відсутність механізму контролю за виконанням Радою міністрів делегованих автономії повноважень.

Контроль з боку Ради міністрів АРК. Контрольні повноваження, які від імені АРК здійснює Рада міністрів щодо територіальних органів центральних органів виконавчої влади України, республіканських органів подвійного підпорядкування, місцевих державних адміністрацій, є одним із засобів функціонування органів державної влади.

Зокрема, Голова Ради міністрів:

• погоджує призначення на посади і звільнення з посад заступників начальника Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в АРК, начальників міських і районних відділів внутрішніх справ Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в АРК; заступників начальника Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в АРК; голови і заступників голови Державної податкової адміністрації в АРК і керівників районних і міських державних податкових інспекцій в АРК; начальника і заступників начальника управління податкової міліції в АРК; начальника і заступників начальника Контрольно-ревізійного управління в АРК; начальника і заступників начальника Кримської регіональної митниці; директора Радіотелевізійного передавального центру;

• вносить на розгляд Кабінету Міністрів України пропозиції щодо призначення на посаду або звільнення з посади голови районної державної адміністрації в АРК.

Відповідні посадові особи Ради міністрів погоджують призначення першого заступника та заступників голови, а також керівників структурних підрозділів районної державної адміністрації в АРК.

Рада міністрів:

• за наявності підстав, визначених законодавством, може порушувати питання перед Президентом України і Кабінетом

Міністрів України про притягнення до дисциплінарної відповідальності голів відповідних районних державних адміністрацій;

• має право скасовувати розпорядження голів відповідних районних державних адміністрацій, що суперечать Конституції України, законам України, іншим актам законодавства України, а також нормативно-правовим актам Верховної Ради АРК, рішенням Ради міністрів, що не суперечать законодавству України;

• може застосовувати заходи заохочення до посадових осіб відповідних районних державних адміністрацій.

Внутрішній контроль в органах виконавчої влади АРК Рада міністрів здійснює шляхом скасування актів міністерств і республіканських комітетів АРК, інших підвідомчих їй органів, а з питань виконання державних функцій і повноважень також актів місцевих державних адміністрацій, якщо вони прийняті з порушенням Конституції України, законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України.

З питань виконання своїх функцій і повноважень керівники місцевих державних адміністрацій підзвітні і підконтрольні Раді міністрів.

Контроль з боку республіканських та інших органів виконавчої влади АРК. Контрольні повноваження міністерств, республіканських комітетів та інших органів виконавчої влади АРК мають лише надвідомчий характер. Це — контроль, здійснюваний стосовно об'єктів, які організаційно не підпорядковані органам виконавчої влади АРК. Повноваження щодо здійснення такого контролю мають міністерства фінансів, освіти, охорони здоров'я АРК, Республіканський комітет з екології та природних ресурсів тощо.

Зокрема, Республіканський комітет з екології та природних ресурсів наділений правом контролю за діяльністю підприємств щодо дотримання лімітів використання природних ресурсів, екологічних нормативів і стандартів. У разі виявлення їх порушень цей орган має право прийняти рішення про обмеження, зупинення чи заборону підприємства-порушника незалежно від його відомчої підпорядкованості. Але в той же час зазначений комітет підпорядкований і підзвітний як Раді міністрів, так і Кабінету Міністрів України, оскільки фінансується з Державного бюджету.

Контрольні повноваження розглядуваних органів виконавчої влади АРК закріплені у положеннях про ці органи.

Контроль за виконанням органами місцевого самоврядування в АРК делегованих повноважень органів виконавчої влади. Такий контроль здійснюють Рада міністрів та місцеві державні адміністрації в порядку, визначеному постановою Кабінету Міністрів України від 9 березня 1999 р. № 339.

Розпорядження про проведення перевірок виконання делегованих повноважень виконавчими органами сільських, селищних, міських рад в АРК, порядок, періодичність і термін їх проведення приймають відповідно Голова Ради міністрів або голова районної державної адміністрації. Рішення про проведення перевірки в необхідних випадках може бути прийняте Радою міністрів у формі постанови або внесення відповідного доручення до протоколу засідання Ради міністрів. Рада міністрів та відповідні місцеві держадміністрації розробляють та затверджують щорічні плани здійснення контролю.

Районні державні адміністрації контролюють здійснення виконавчими органами сільських, селищних і міських рад (міст районного значення), розташованих на території району, делегованих повноважень органів виконавчої влади.

Для проведення перевірки діяльності виконавчих органів сільських, селищних, міських рад Головою Ради міністрів, головою районної державної адміністрації створюються робочі групи.

При підготовці до проведення перевірки робочі групи вивчають подані до Ради міністрів або відповідної районної держадміністрації акти сільських, селищних, міських рад, прийняті з питань виконання ними делегованих повноважень, щоквартальні інформації про виконання делегованих повноважень, а також аналізують підсумки соціально-економічного і культурного розвитку регіону загалом і за відповідними галузями.

Робочі групи, створені в Управлінні справами Ради міністрів, міністерствах, республіканських комітетах, Фонді майна АРК, інших органах виконавчої влади, або посадові особи вказаних органів, що входять до робочої групи, вивчають акти виконавчих органів міських (міст республіканського значення) рад і їхні щоквартальні інформації про виконання ними делегованих повноважень. Керівник робочої групи повідомляє відповідного сільського, селищного міського голову або особу, що виконує його обов'язки, виконавчі органи відповідних рад про майбутню перевірку не менш, ніж за три дні до її проведення.

Термін проведення перевірки не може перевищувати десяти днів. Продовження цього терміну допускається з дозволу посадової особи або органу, що призначив перевірку.

Рада міністрів, районні державні адміністрації за пропозиціями відповідно Управління справами Ради міністрів, міністерств, республіканських комітетів, Фонду майна, інших органів виконавчої влади АРК, апарату і самостійних підрозділів районних державних адміністрацій затверджують щоквартальні плани перевірок. У разі потреби можуть проводитися позапланові перевірки.

Контроль (перевірка) здійснюється в таких формах: аналіз актів виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, прийнятих з питань виконання ними делегованих повноважень; вказані акти направляються відповідно до Ради міністрів і районних державних адміністрацій у триденний термін від дня прийняття; вивчення щоквартальної інформації виконавчих органів сільських, селищних, міських рад про виконання ними делегованих повноважень.

Рада міністрів, її Голова у разі потреби можуть ухвалити рішення про надання виконавчими органами сільських, селищних, міських (міст районного значення) ряду актів, прийнятих з питань виконання ними делегованих повноважень, безпосередньо до Ради міністрів. На вимогу Ради міністрів, її Голови, голови районної держадміністрації виконавчі органи сільських, селищних, міських рад повинні надавати інформацію про виконання окремих делегованих повноважень.

У разі виявлення невідповідності законодавству акта органу місцевого самоврядування, прийнятого з питань здійснення делегованих повноважень органів виконавчої влади, контролюючий орган протягом трьох місяців надсилає органу місцевого самоврядування повідомлення про невідповідність акта.

За рішенням Ради міністрів та за участю територіальних органів центральних органів виконавчої влади можуть проводитися комплексні перевірки здійснення виконавчими органами сільських, селищних, міських рад делегованих повноважень органів виконавчої влади та заслуховуватися інформація посадових осіб місцевого самоврядування про стан виконання повноважень органів виконавчої влади.

Певні особливості має контроль Верховної Ради АРК щодо діяльності Ради міністрів. Верховна Рада АРК є представницьким органом автономії і здійснює поряд з іншими контрольні функції стосовно Ради міністрів, яка формується Верховною Радою АРК на строк її повноважень та відповідальна перед нею.

Більшість контрольних функцій Верховної Ради АРК спрямовані на забезпечення ефективності й законності діяльності Ради Міністрів, а саме:

• контроль за виконанням бюджету АРК;

• контроль за використанням цільових фондів;

• контроль за виконанням програм АРК з питань соціально- економічного та культурного розвитку, раціонального природокористування, охорони довкілля відповідно до загальнодержавних програм;

• зупинення дії постанов і розпоряджень Ради міністрів з питань виконання державних функцій і повноважень у разі їх суперечності Конституції України та законам України, актам Президента України і Кабінету Міністрів України, Конституції АРК та нормативно-правовим актам Верховної Ради АРК, з одночасним зверненням до Президента України про їх скасування;

• скасування постанов і розпоряджень Ради міністрів з питань, віднесених до відання АРК у випадках, якщо вони суперечать Конституції України, Конституції АРК, законам України та нормативно-правовим актам Верховної Ради АРК.

Решта контрольних функцій має суто політичне спрямування — прийняття рішень Верховної Ради АРК про звільнення з посади Голови Ради міністрів, інших членів Ради міністрів у зв'язку з висловленням недовіри. При цьому в разі прийняття рішення про звільнення з посади Голови Ради міністрів у зв'язку з висловленням недовіри двома третинами голосів депутатів від загального складу Верховної Ради АРК Президент України надає згоду на звільнення з посади Голови Ради міністрів.

Варто зауважити, що на можливість здійснення представницьким органом АРК контрольних функцій певною мірою впливає Рішення Конституційного Суду України від 21 грудня 2001 р. № 19-рп у справі щодо сумісності мандата депутата Верховної Ради АРК з іншими видами діяльності. Адже у цьому рішенні Конституційний Суд визнав неконституційним заборону депутатам Верховної Ради АРК водночас бути членами Ради міністрів (статті 5, 6 Закону України «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим»).

Слід підтримати думку про те, що Конституційний Суд мав би врахувати функціональне розмежування владних повноважень між Верховною Радою АРК і Радою міністрів та з'ясувати спрямованість згаданих статей Закону. А саме вона полягає у тому, щоб унеможливити поєднання окремими посадовими особами представницьких, нормотворчих, контрольних та виконавчих функцій, тобто надмірну концентрацію ними владних повноважень. Визнання неконституційним оспорюваних положень Закону відкриває шлях до поєднання членами Ради міністрів своєї посади з представницьким мандатом, що може призвести до втрати Верховною Радою АРК певних важелів впливу і, зокрема, ускладнить здійснення нею контролю за діяльністю Ради міністрів.