Глава 41 Орієнтація на стандарти європейського адміністративного простору

Європейський адміністративний простір (далі — ЄАП) — це своєрідна метафора, яка має практичні наслідки для держав — членів ЄС та охоплює принципи адміністративного права як набір критеріїв, обов'язкових для використання державами-кандидатами у їх намаганнях досягти розвитку управлінського потенціалу відповідно до вимог членства в ЄС.

ЄАП сприймається таким явищем, в якому відбувається поступовий процес з'єднання національних адміністративно-правових норм з управлінською практикою держав — членів ЄС, імпульсом до якого виступають різноманітні чинники: економічний тиск з боку громадян і підприємств, регулярні та тривалі взаємовідносини між посадовими особами різних держав — членів ЄС та, особливо, практика судочинства у Європейському Союзі.

Все частіше вживане поняття «єропейський адміністративний простір» походить від таких більш широких понять, як європейський «економічний» та «соціальний» простори, які були предметом переговорів щодо конституційного устрою ЄС. Поняття ЄАП також поширюється на загальноєвропейську систему судової співпраці, яка включає взаємодопомогу в дотриманні законодавства та узгодженні в деяких галузях права.

Тобто спільний адміністративний простір можливий тоді, коли адміністративні принципи, правила, процедури і положення однаково застосовуються на певній території та узгоджуються з національною конституцією.

Варто зауважити, що серед західних вчених не всі поділяють думку щодо існування європейського адміністративного простору. Свій скептицизм вони аргументують, наприклад, результатами дослідження європейського управління Судом ЄС (1986 р.), за яким в Європі є три домінуючі управлінські моделі: англійська, французька і німецька. Жодна з цих трьох моделей поки що не постала як «переможець». Навпаки, в діяльності європейських інституцій може мати місце кожна з них.

Загалом на сьогодні тільки певні елементи європейського адміністративного права знайшли своє відображення в «первинному» та «похідному» законодавствах Європейського Союзу.

Так, важливі принципи адміністративного права викладені в Римському договорі, а саме: право на судовий перегляд адміністративних рішень, прийнятих інституціями ЄС (ст. 173), або зобов'язання щодо обґрунтування адміністративних рішень, прийнятих інституціями ЄС (ст. 190). Проте лише деякі з адміністративних питань регулюються ЄС в законодавчій формі. Насамперед це стосується сфери, де необхідно забезпечити вільну конкуренцію між фірмами різних держав — членів ЄС, створити умови для їх участі в тендерах у будь-якій країні ЄС, а також питань державної підтримки національних підприємств, яка дозволяється та здійснюється під суворим наглядом інституцій ЄС.

Значна кількість нормативно-правових актів стосується більш конкретних, галузевих положень адміністративного права, які складають надбання Співтовариства. Коли держава — член ЄС не дотримується правових норм, які містяться в постановах, директивах та рішеннях ЄС, що є однією із складових похідного законодавства ЄС, виникають серйозні правові ускладнення. Держава, через свою неспроможність виконати ці правові акти або застосувати їх окремі положення має понести відповідальність. Це є підставою для того, щоб пересічний громадянин міг викликати державу до суду, вимагаючи компенсації за збитки.

На утворення та оформлення спільного європейського адміністративного простору суттєво впливають вищезазначені елементи, правова система та поведінка посадових осіб у державному секторі європейського суспільства. Ті, хто використовує цей простір, повинні взяти до відома певний набір принципів, які інколи можна знайти в офіційних нормативно-правових актах і які є обов'язковими з етичної і юридичної точок зору та зачіпають усі рівні і структури державного управління. Ці принципи, тобто принципи ЄАП, і є саме тим, що називають офіційно неоформленим надбанням Співтовариства в сфері державного управління, яке сприяє утворенню й укріпленню європейського адміністративного простору та європеїзації систем державного управління і адміністративного права країн — членів ЄС.

Вивчення acquis communautaire вказує на відсутність у ньому нормативів щодо внутрішнього устрою національних систем державного управління. Саме з цієї причини цілі та орієнтири реформування державного управління з перспективою вступу в ЄС залишаються нечіткими.

Тим не менше Суд ЄС встановив загальну частину основних принципів, що складають так зване «європейське адміністративне право», яке не заміняє національне адміністративне право, а працює паралельно з ним, складаючи надструктуру, до якої повинно пристосовуватися національне право. Ці принципи характеризуються двома особливостями: по-перше, вони ніби вмонтовані в управлінські структури і відображені в адміністративних процедурах на всіх рівнях; по-друге, їх дотримання здійснюється під опікою незалежних контрольних органів, систем правосуддя та парламентського нагляду, у результаті чого забезпечується захист прав та інтересів фізичних і юридичних осіб.

Основні принципи права ЄС і адміністративного права, зокрема, виступають у державах — членах ЄС у ролі підвалин європейського адміністративного простору, що є набором спільних стандартів для здійснення державного управління, визначених у законодавчому порядку і запроваджених через систему заходів, процедур та механізмів звітності. Спираючись на ці стандарти, можна оцінити:

• надійність системи державного управління;

• ступінь підзвітності державних службовців та органів влади;

• практичну обґрунтованість процедур прийняття управлінських рішень;

• можливість оскарження цих рішень та відшкодування збитків.

Роль і значення цих стандартів настільки важливі, що вони вже увійшли до конституцій країн — членів ЄС, відображені у багатьох правових актах та запроваджені ними, наприклад, законами про адміністративні процедури, про свободу інформації, про державну службу тощо.

Оцінювання національної системи державного управління здійснюється шляхом перевірки способу і ступеня реального запровадження стандартів або принципів як у правову систему держави, так і у щоденну діяльність органів державної влади та державних службовців. Залежно від того, як країни використовують принципи адміністративного права, можна судити про ступінь узгодженості їх адміністративних систем. Отже, з одного боку, принципи ЄАП можна розглядати як передумови для інтеграції, а з іншого — як індикатори готовності систем державного управління конкретних держав до запровадження acquis communautaire.

Відсутність в ЄС спільного законодавства у галузі державного управління та адміністративного права ускладнює ситуацію для держав- претендентів на вступ до ЄС, позаяк від цих держав вимагається створити такі адміністративні системи та інституції (органи, установи, відомства, організації, агенства тощо) у сфері державного управління, які були б спроможними запозичити, запровадити та реалізувати acquis communautaire.

З іншого боку, оскільки Копенгагенські й Мадридські критерії членства в ЄС виступають своєрідними контурами майбутньої спільної управлінської системи ЄС, то їм і повинні відповідати національні системи державного управління. Більше того, прогрес держав-кандидатів з цих питань визначається, як свідчить практика, залежно від їх спроможності реалізувати acquis communautaire. Це означає, що й вищезгадане оцінювання здійснюється за загальноприйнятими управлінськими стандартами, які містяться в адміністративному праві держав-членів та наведених критеріях.

Традиційно принципи управлінської діяльності визначаються та вдосконалюються суверенними державами у своїх власних межах. Вони виникають як результат національного конституційного устрою, законодавчої діяльності національного парламенту, рішень національних органів влади та національних судів адміністративної юрисдикції.

У межах ЄС ці процеси все більше набувають наднаціонального характеру і тому для держав — членів ЄС зрозумілою є вимога дотримання спільних обов'язкових управлінських стандартів, визначених Судом ЄС для всієї Європи та кожного з членів ЄС. Тому, незважаючи на те, що національні конституції та закони містять основні принципи і визначають стандарти для управлінських заходів, саме суди адміністративної юрисдикції виробляють їх і удосконалюють, тобто визначають рівень прийнятності практичних заходів державного управління у кожному конкретному випадку.

Проте узгодження (гармонізація) і наближення принципів ЄАП не означає уніфікації систем державного управління у державах — членах ЄС. Національні системи державного управління, незалежно від свого устрою, повинні лише визнавати та дотримуватися стандартів, однакових для держав — членів ЄС.