5.3. Функции Федерального собрания и механизмы принятия законодательных решений

Регламент Государственной думы в первом разделе определяет следующие ее органы: председатель, заместители председателя, председатели комитетов и комиссий, их полномочия, Совет Думы. В последний орган входят с решающим голосом председатель Думы и его заместители, с правом совещательного голоса — председатели думских комитетов.

Руководящий орган Совета Федерации институирован постановлением Совета Федерации от 2 декабря 1998 г. и носит название Совета палаты. В него входят председатель Совета Федерации, его заместители, председатели комитетов Совета Федерации.



Основными рабочими органами палат являются комитеты



Деятельность комиссий ограничена определенным сроком или конкретной задачей. Регламент Государственной думы определяет, что в составе Думы на постоянной основе работают Мандатная комиссия и Комиссия по мандатным вопросам и вопросам депутатской этики, избираемые на срок полномочий Думы. В Совете Федерации кроме профильных комитетов работает 6 постоянных комиссий. Палаты Федерального собрания могут создавать также комиссии для проверки определенных данных о событиях и должностных лицах, счетную комиссию, комиссию по контролю за электронным голосованием, комиссию для дачи заключения по отрешению президента от должности и другие комиссии.

Численность комиссий и комитетов определяется палатами Федерального собрания, но не может быть менее 12 и более 35 депутатов. Состав их периодически меняется в связи с высказанными пожеланиями парламентариев. В соответствии с Регламентом Государственной думы каждый депутат обязан состоять только в одном из комитетов Думы. Одновременно он может быть членом той или иной депутатской комиссии. В работе Государственной думы, как правило, достигается соглашение о пропорциональном распределении мест в комитетах и комиссиях между фракциями и депутатскими группами. Поправками, внесенными в регламент в 2004 г., разрешено совмещение должности председателя палаты и лидера фракции «Единая Россия».

Для обеспечения работы парламентариев созданы аппараты палат.

Важную роль в работе Государственной думы играют депутатские объединения - фракции



В составе Государственной думы V созыва были созданы четыре фракции: «Единая Россия», КПРФ, ЛДПР и «Справедливая Россия».

Минимальный состав фракции определяется числом избранных по списку того или иного объединения депутатов.

Современный Регламент Совета Федерации исключает возможность создания фракций.

В работе фракций, как правило, предполагается определенное единообразие политического поведения депутатов.



Основными документами, определяющими порядок работы палат парламента и механизмы принятия ими решения, являются регламенты Государственной думы и Совета Федерации. Эти документы фиксируют численность и кворум



Первое заседание Государственной думы открывается на 30-й день после избрания. Открывает заседание Думы старейший (по возрасту) депутат. Заседания проводятся при наличии кворума — не менее 50 % членов палаты. При отсутствии кворума депутаты проводят другие мероприятия: совещания, круглые столы, семинары, конференции и др.

Палаты заседают, как правило, раздельно, однако могут быть назначены совместные заседания палат для обсуждения посланий президента Российской Федерации, содержащих законодательную инициативу или законодательные предложения, посланий Конституционного суда



Палаты собираются на заседания 2 раза в год: на весеннюю и осеннюю сессии. Весенняя сессия Государственной думы открывается 12 января и длится, как правило, до 20 июня, осенняя — с 1 сентября по 25 декабря текущего года. Весенняя сессия Совета Федерации открывается в феврале, а осенняя — в октябре текущего года.

Регламент Думы определяет календарный порядок работы по дням недели. Так, по средам и пятницам проходят пленарные заседания (в том числе по средам — так называемый час голосования, в рамках которого принимаются законы в последнем чтении и постановления Государственной думы по вопросам, отнесенным Конституцией к ее ведению, а также преодолевается вето президента и Совета Федерации). По понедельникам и четвергам проводятся заседания комитетов и комиссий, по вторникам депутаты работают в комитетах, комиссиях, фракциях, депутатских группах, по вторникам и четвергам проводятся заседания Совета Думы. Среда предназначена также для «правительственного часа», в ходе которого осуществляются ответы на депутатские и парламентские запросы. Четверг отведен для «часа заявлений» отдельных депутатов, фракций, групп, а также всей палаты. Каждая последняя неделя месяца отводится работе депутатов с избирателями. Регламент определяет и временной порядок работы в течение дня. Утренние заседания Думы проходят с 10 до 14 ч с получасовым перерывом с 12 до 12 ч 30 мин, вечерние — с 16 до 18 ч.

Парламентские слушания проводятся для обсуждения законопроектов, имеющих широкую общественную значимость, международных договоров, федерального бюджета, важнейших проблем внутренней и внешней политики и заканчиваются принятием относительным большинством присутствующих депутатов рекомендаций по обсуждаемым вопросам.

Заседания палат могут быть объявлены открытыми или закрытыми. Закрытые заседания проводятся при обсуждении вопросов, представляющих государственную или личную тайну. Право присутствия на заседаниях палат имеют президент Российской Федерации, члены другой палаты парламента, председатель и члены правительства, полномочные представители президента в палатах, судьи Конституционного, Верховного и Высшего арбитражного судов, председатель, его заместитель и аудиторы Счетной палаты, уполномоченный по правам человек, Генеральный прокурор, председатель Центральной избирательной комиссии.

В статье 56 Регламента определен временной характер докладов (не более 15 мин), содокладов (10 мин), заключительного слова докладчика (до 10 мин), выступлений в прениях (до 10 мин — первое и до 5 мин — второе) и по процедурным вопросам (до 3 мин), а также вопросов и предложений по порядку ведения (до 1 мин). Статья 57 ограничивает право депутата высказываться по одному и тому же вопросу 2 раза.

В главе 10 Регламента определен порядок голосования и принятия Думой решений. По своим формам голосование может быть открытым, тайным, поименным (решение об этом принимается абсолютным большинством), электронным и бюллетенями, рейтинговым, альтернативным, качественным.

Наиболее распространены следующие механизмы принятия решения:

— Относительное (простое) большинство требует перевеса хотя бы в 1 голос. Используется для принятия постановлений Думы, не имеющих законодательного характера, и решений по процедурным вопросам.

— Абсолютное большинство составляет более 50 % голосов. Используется для принятия нормативных постановлений Думы и федеральных законов Российской Федерации.

— Квалифицированное большинство требует ²/₃ голосов для Государственной думы и ³/₄ — для Совета Федерации. Используется для принятия федеральных конституционных законов, преодоления вето президента, вынесения решения об импичменте президента, выдвижения кандидатуры на пост уполномоченного по правам человека. Постановлением Государственной думы от 9 июня 1995 г. квалифицированная квота в ²/₃ голосов для лишения депутатского иммунитета от уголовного преследования была заменена простым большинством.

Одной из проблем сегодняшнего процесса голосования является так называемое голосование по доверенности. Хотя Гражданский кодекс Российской Федерации (статья 185) предусматривает возможность такой формы волеизъявления, а Регламент Совета Федерации санкционирует эту процедуру для всех вопросов, кроме тех, по которым требуется тайное голосование, она вряд ли применима к законодателям, так как имеет совершенно иную правовую природу. Естественно, возникают и морально-этические претензии к депутатам-прогульщикам.

Парламенты мира классифицируются по объему компетенции: с абсолютно определенной компетенцией (США), с абсолютно неопределенной компетенцией (Великобритания), с относительно определенной компетенцией (большинство парламентов мира, в том числе Федеральное собрание России).

Компетенция парламента Российской Федерации раскрывается в главе 5 Конституции Российской Федерации. Согласно статье 11 Федеральное собрание наряду с президентом, правительством и судами осуществляет государственную власть в нашей стране, представляя ее законодательную ветвь. Исходя из этого функции и конституционный статус Федерального собрания (по сравнению со Съездом народных депутатов и Верховным советом) более ограничены: из сферы ведения парламента исключены распорядительные функции, а контрольные ограничены вопросами доверия правительству и правильностью исполнения бюджета.

Конституция Российской Федерации устанавливает три группы полномочий парламента:

— относящиеся к исключительному ведению палат (статьи 102 и 103);

— связанные с организацией деятельности палаты (статья 101);

— связанные с принятием федеральных законов (статья 105).

К исключительному ведению Государственной думы относятся дача согласия президенту на назначение председателя правительства, решение вопроса о доверии правительству, ряд кадровых назначений, объявление амнистии, выдвижение обвинения против президента и требования его отрешения от должности (процедура



Важнейшими кадровыми прерогативами Федерального собрания являются назначение Советом Федерации выборов президента Российской Федерации и дача согласия Государственной думы на назначение председателя правительства Российской Федерации. Кроме того, в ведении палат Федерального собрания находится исключительное право назначения ряда высших должностных лиц государства: председателя и членов Совета директоров Центрального банка России, уполномоченного по правам человека, председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов (Государственная дума); судей Конституционного, Верховного и Высшего арбитражного судов, Генерального прокурора, заместителя председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов (Совет Федерации)³⁰.

Конституцией Российской Федерации предусмотрен



От кандидата на пост уполномоченного требуется российское гражданство, минимальный возраст 35 лет, правовые познания и опыт правозащитной деятельности. Назначается он на срок 5 лет и не более двух сроков подряд. Закон запрещает совмещение этой должности с депутатской и другой оплачиваемой деятельностью (за исключением преподавательской, научной и иной творческой работы). Уполномоченный не может состоять в политических партиях и общественно-политических объединениях. В целях обеспечения независимости уполномоченный по правам человека обладает иммунитетом.

В компетенцию уполномоченного входит рассмотрение жалоб на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, а также на судебные или административные решения по этому вопросу. Закон четко определяет функции уполномоченного в контексте принципа разделения властей: им не рассматриваются жалобы на решения законодательных органов власти федерального и регионального уровней.

В феврале 2004 г. уполномоченным по правам человека Российской Федерации избран известный политик, один из лидеров партии «Яблоко» Владимир Петрович Лукин.

Исключительной прерогативой Государственной думы является также объявление амнистии



Палаты Федерального собрания, наряду с другими органами федеральной государственной власти, осуществляют не только внутриполитические, но и внешнеполитические полномочия. «Государственная дума,— отмечается в ее Регламенте,— рассматривает внешнеполитические вопросы по собственной инициативе или в связи с обращением Президента Российской Федерации, либо по докладам и сообщениям Правительства Российской Федерации и комитетов палаты». Палаты парламента имеют право в случае необходимости заключать с парламентами других государств и с международными парламентскими организациями соглашения о межпарламентском сотрудничестве. Комитет Государственной думы по международным делам и Комитет по делам СНГ и связям с соотечественниками проводят консультации с президентом по вопросам назначения и отзыва дипломатических представителей.

Кроме того, важной составной частью внешнеполитической деятельности государства является процедура легитимации международных договоров, которая имеет следующие стадии:

1. Парафирование — предварительное подписание документа полномочными представителями государства. В процессе парафирования участвуют президент, премьер-министр, члены правительства, дипломатические представители.

2. Ратификация — утверждение подписанного документа высшими законодательно-представительными органами государства. В силу вступает только ратифицированный договор.

3. Денонсация — прекращение действий международного акта.

4. Пролонгация — продление срока действия международного акта.

Три последние стадии являются исключительной прерогативой палат парламента.

Важнейшей функцией законодательных органов, как и следует из самого названия, является принятие законодательных актов. Согласно Конституции Российской Федерации законодательная деятельность сосредоточена преимущественно в Государственной думе: законопроекты вносятся в Государственную думу; существует возможность преодоления несогласия Совета Федерации с законом, принятым Думой; ограничены сроки, в течение которых Совет Федерации обязан рассмотреть законы, переданные ему Государственной думой.

Этапы законотворческого процесса прописаны в разделе 3 Регламента Государственной думы. Вместе с тем в документах нет очень важной стадии, имманентно присущей законодательному процессу,— выявления общественной потребности, отсутствие чего значительно снижает социальную значимость законотворчества. В какой-то степени эту проблему предназначена разрешить экспертиза законопроектов в Общественной палате РФ, хотя для парламента она имеет лишь рекомендательный, не обязывающий характер.

Процесс законотворчества в государственных органах власти начинается с первой стадии —



Правом законодательной инициативы Конституция Российской Федерации наделяет президента Российской Федерации, палаты парламента и каждого парламентария, правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы власти субъектов Федерации, а также высшие суды Российской Федерации по вопросам их ведения. Законодательная инициатива осуществляется путем составления письменного законопроекта. Статья 105 Регламента Думы требует представления вместе с законопроектом пояснительной записки, перечня актов, подлежащих признанию утратившими силу или изменениям и дополнениям, финансово-экономического обоснования. Статья 104 Конституции подчеркивает необходимость согласования законопроектов, требующих расходов из федерального бюджета, с правительством Российской Федерации.

За время существования нынешней законодательной системы правом законодательной инициативы активно пользовались все субъекты этого права, хотя в большинстве случаев инициативы не были полностью реализованы. Так, за 1993—2003 гг. законодательными (представительными) органами субъектов Федерации было внесено 1 359 законопроектов. Однако лишь 29 из них стали законами. Основной причиной столь малой эффективности называют неправильное технико-юридическое оформление документов. В последние годы резко возросла инициативная активность президента и правительства, доля которых в законопроектах увеличилась с 8 (в первой и второй думах) до 18 % (в думах последних созывов), а среди принятых законов составляет более 77 %³¹.

Поправки, внесенные в мае 2004 г. в Регламент Думы, усложнили порядок внесения, рассмотрения и принятия проектов. Теперь депутат до внесения законопроекта в Совет палаты обязан направить документ председателю Думы и получить одобрительное заключение профильного комитета.

Законопроект, поступивший в Совет Думы, передается в соответствующий комитет Думы, и наступает вторая стадия законотворческого процесса — работа в комитетах и комиссиях. Профильный комитет (комиссия) готовит проект постановления Государственной думы о законопроекте, составляет заявление с обоснованием своего мнения и заключение Правового управления Аппарата Государственной думы на законопроект. Комитет передает подготовленные документы в Совет Думы. Перед началом дебатов



На третьей стадии происходит рассмотрение законопроекта в трех чтениях³².

Первое чтение законопроекта включает обсуждение концепции будущего закона, оценку его основных положений, актуальности, практической значимости. В ходе обсуждения каждый депутат, а после принятия законопроекта в первом чтении — каждый субъект права законодательного процесса, которому направлены законопроекты, имеет право внесения в него поправок.

Принятый в первом чтении законопроект возвращается в ответственный комитет, который с учетом поступивших поправок готовит его ко второму чтению.

В ходе второго чтения на пленарном заседании Думы законопроект принимается в целом. После этого ответственный комитет осуществляет редакционную правку и выносит законопроект на третье чтение.

Третье чтение законопроекта окончательное. Законопроект приобретает статус закона.

Однако законодательный процесс на этом не завершается. Закон может быть вынесен на рассмотрение в верхнюю палату парламента. Обязательному рассмотрению Советом Федерации подлежат принятые Думой законы, связанные с бюджетной, налоговой и эмиссионной политикой, ратификацией и денонсацией международных договоров Российской Федерации по вопросам статуса и защиты государственной границы, войны и мира (статья 106 Конституции).

Закон, поступивший в Совет Федерации, рассматривается в ответственном комитете (комиссии), который выносит его на пленарное заседание с одним из трех предложений: «принять без обсуждения», «принять после обсуждения», «отклонить». Совет Федерации на своем пленарном заседании может согласиться с предложением ответственного комитета либо отклонить его. Решение считается принятым, если за него голосовало абсолютное (для федеральных законов) или квалифицированное (для федеральных конституционных законов) большинство сенаторов.

Конституция Российской Федерации дает перечень вопросов, по которым принимаются федеральные конституционные законы: это законы об условиях и порядке введения чрезвычайного положения на территории России или в ее отдельных местностях (статьи 56 и 88) и военного положения (статья 87); о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта, а также об изменении конституционно-правового статуса субъекта (статьи 65, 66 и 137); о Государственном флаге, гербе и гимне Российской Федерации (статья 70); о референдуме (статья 84); об уполномоченном по правам человека (статья 103); о порядке деятельности правительства (статья 114); о судебной системе и полномочиях, порядке образования и деятельности высших судов Российской Федерации (статьи 118 и 128), о Конституционном собрании (статья 135).



При отклонении закона Советом Федерации или президентом Дума может преодолеть вето принятием этой же редакции закона квалифицированным большинством (300 голосов) либо создает согласительную комиссию на паритетных началах. При неудовлетворительном решении в согласительной комиссии закон отклоняется.

Оценим некоторые итоги законодательной деятельности Федерального собрания.

  Государственная Дума первого созыва (1993-1995) за время своей работы приняла 500 законов 55% инициированы самой Думой, 20% правительством, 10% Президентом, 15% другими субъектами законодательной инициативы), из которых Президент подписал 342. Для сравнения Верховный Совет СССР за 50 лет (1938-1989) принял лишь 90 законов, а Германский бундестаг за 40 лет (1949-1990) – 4400 законов.³³

За время работы государственных дум первых трех созывов принят и вступил в силу 1 831 закон. В 2004 г. Думой одобрено 228 законопроектов, в 2005 – 245, в 2006 - 276 законопроектов; однако абсолютное большинство из них составляют поправки к уже действующим закононам (в 2006 г. – только 36 новых законов). Только в Налоговый кодекс ежегодно вносится до 20 поправок

Положительными результатами этой работы являются совершенствование правовой системы и развитие в нашей стране принципа кодификации. Из общего числа принятых законов 20 % составляют ратификационные законы; около трети — поправки к уже действующим законам; около четверти — собственно новые законы.

Эксперты считают, что доминирование проправительственной фракции в Думах последних созывов фактически ликвидировало свободную дискуссию и резко снизило творческий потенциал депутатов. Прежде всего, это проявилось в резком увеличении поддержанных нижней палатой законодательных инициатив правительства (с 8 до 55 %). Если же учитывать и инициативы Президента, то количество поддержанных инициатив увеличивалось до 77 % в общем количестве принятых законов. Соответственно до 23 % уменьшилась доля всех остальных инициаторов, число которых (парламентарии, законодательно-представительные органы субъектов Российской Федерации, высшие суды России) составляет 723.

Явную сервильность доминирующая фракция пытается компенсировать активизацией собственных законодательных инициатив. Однако в связи с тем, что все принципиальные вопросы в условиях «управляемой демократии» решаются (и оформляются законодательными инициативами) в Кремле, сферой инициации депутатов остаются только декоративные, во многом демагогические по сути и пуристские по оформлению предложения.

Так, в ходе осенней сессии 2004 г. в Думе выдвигались следующие законопроекты (часть из которых прошла несколько чтений и близка к трансформации в закон):

— «Об ограничении курения табака»;

— «О запрете распития пива»;

— «О запрете показа насилия на телевидении»;

— «О запрете абортов»;

— «Об уголовной ответственности за гомосексуализм и занятие проституцией»;

— «О запрете ношения джинсов учащимися и преподавателями учебных заведений»;

— «Об установлении единого для всех Дня встречи выпускников вузов и школ».

Депутаты нередко «вхолостую» тратят рабочее время, а следовательно, и средства налогоплательщиков фактически на обслуживание собственного политического рейтинга и даже на обсуждение законов, противоречащих Конституции. Законодательная деятельность подменяется псевдоактивностью, ведутся бесконечные дискуссии по общеполитическим проблемам.

Кроме перечисленных прерогатив парламент обладает совокупностью надзорно-контрольных функций. Законодательство Российской Федерации четко определяет механизмы реализации этих функций через контроль над деятельностью президента и правительства в различных формах и через право запроса.

Контрольные функции Государственная дума может осуществлять посредством своего исключительного права вотирования.



Формами контроля исполнительной власти со стороны парламента являются также исключительное право на утверждение государственного бюджета и право на создание специального контрольного органа надзора за исполнением бюджета — Счетной палаты.

Важной формой парламентского контроля является право на



Депутаты пользуются правом безотлагательного приема руководителями и иными должностными лицами органов государственной власти и местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, общественных объединений, лицами начальствующего состава Вооруженных сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований. Законодательство фиксирует право депутатов на получение и распространение информации по вопросам деятельности органа власти.

Составной частью контроля парламента является уже упомянутое право на заслушивание установленного поправками в Конституцию в 2009 г. ежегодного отчета Правительства перед Государственной Думой, отчетов членов правительства, руководителей иных органов исполнительной власти, председателя Банка России в ходе правительственного часа. Парламент санкционирует или запрещает использование президентом Вооруженных сил, введение им чрезвычайного и военного положения³⁴.

Государственная дума по инициативе не менее ¹/₃ от общего числа депутатов может вынести предложение о выдвижении обвинения против президента России для отрешения его от должности (статья 103 Конституции и глава 22 Регламента). В предложении должны быть указаны конкретные деяния преступного характера, инкриминируемые президенту. Предложение о выдвижении обвинения против президента направляется в Верховный суд Российской Федерации для дачи заключения о наличии в действиях президента признаков преступления. Постановление о выдвижении обвинения против президента принимается квалифицированным большинством (²/₃ голосов).

Депутаты Думы неоднократно пытались инициировать эту процедуру (закон требует участия в инициации не менее 1/3 от общего числа депутатов) и в наибольшей степени продвинулись в этом процессе весной 1999 г. Однако процедура импичмента не собрала необходимого числа голосов в поддержку обвинения.

Государственная дума может быть распущена президентом Российской Федерации в случае трехкратного отклонения ею кандидатуры на пост председателя правительства либо при двукратном выражении ею вотума недоверия правительству в течение 2 месяцев (статьи 109, 111, 117 Конституции Российской Федерации).

В реальной политической практике были только два случая отказа Государственной думы от согласия с кандидатурой премьера — весной и осенью 1998 г. В первом случае на своем настоял президент, и третье голосование по кандидатуре С. Кириенко было положительным. Во втором случае на уступки пошел президент, после двукратного предложения В. Черномырдина отказавшийся от его выдвижения. Новая кандидатура Е. Примакова получила поддержку депутатов.

Государственная дума не может быть распущена в течение первого года после ее избрания; с момента выдвижения ею обвинения против президента до принятия соответствующего решения Советом Федерации. В течение 6 месяцев до окончания срока полномочий президента Российской Федерации не может быть распущен Совет Федерации.

Резюме

1. Парламент Российской Федерации имеет глубокие исторические корни и создан на лучших образцах мирового парламентаризма.

2. Россия отказалась от формы парламентарной республики, что находит отражение в определенном ограничении функций Федерального собрания.

3. Федеральное собрание является основным представительным и законодательным органом страны, и две ее важнейшие функции — законотворчество и отражение интересов избирателей — реализуются различными механизмами.

4. Палаты парламента кроме законодательной функции осуществляют многие кадровые назначения, имеют рычаги надзора и контроля над исполнительной властью, связаны системой «сдержек и противовесов» с другими высшими органами государственной власти.