8.3. Перспективы развития федерализма и национальных отношений в России

При рассмотрении совокупности этнофедеративных отношений необходимо разделять блок проблем регионально-федеративной политики и блок проблем собственно национальной политики. Кроме того, следует четко различать задачи стратегические, имеющие долговременный характер, и задачи тактические, первоочередные.

В области развития регионально-федеративной политики отметим наличие двух тенденций: с одной стороны, все более усиливающаяся линия центральных властей и ряда политических партий на унитарное построение России, с другой — стремление отдельных субъектов Российской Федерации к повышению собственного суверенитета за счет прерогатив Федерации, что фактически толкает страну на конфедеративную схему построения. Эти тенденции, несмотря на кажущийся антагонизм, взаимозависимы. Обострение сепаратистских тенденций на территории Северного Кавказа способствует росту унитаристской линии в политике центральной власти. Это проявляется в постепенном, но неуклонном снижении прерогатив регионов в решении ряда вопросов, ранее относившихся к предметам совместного ведения (вопросы назначения и освобождения руководителей органов внутренних дел и телерадиокомпаний в субъектах Российской Федерации, право распоряжения недрами, распределение налогов⁵⁸ и др.). При сокращении ресурсного обеспечения регионы получают все новые и новые обязанности, в основном в социальной сфере, что наиболее наглядно выразилось в ходе кампании по «монетизации льгот».

Последним событием, подтверждающим тенденцию на сворачивание федерализма в российской политике, стало изменение порядка формирования органов власти в субъектах Федерации (замена всенародных выборов губернаторов президентским назначением). Несмотря на многочисленные замечания регионов⁵⁹, на почти единодушное возражение членов Совета Федерации⁶⁰, законопроект был принят Государственной думой. И хотя формально он направляет эти изменения только на исполнительную ветвь региональной власти, реально он парализует и законодательную власть, делая ее зависимой от воли президента, который вправе распустить представительные органы. Ссылки кремлевских пропагандистов на то, что в других демократических странах также есть механизмы назначения глав регионов, по меньшей мере некорректны, ибо такие механизмы связаны не с параметрами политического режима (демократического или авторитарного), а с формой устройства государства (федеративного или унитарного). Ни в одном федеративном государстве региональная власть не назначается, ибо это противоречит принципам федерализма.

Такую ситуацию, с нашей точки зрения, нельзя признать нормальной.

Другим аспектом региональной практики является возрастание зависимости органов местного самоуправления (отделенного, напомним, по Конституции от государственной власти) от государственных органов регионального уровня, которым законодатель предоставил право отстранения от должности избанных мэров. Эти правом, в частности, воспользовался глава Амурской области, отправив в отставку мэра Благовещенска (всенародно избиравшегося дважды - в 2004 и 2009 гг.).

В современной политической жизни достаточно отчетливо встала проблема оптимизации регионального деления и федеративного устройства. Всеми признается, что существующее ныне положение экономически и демографически несбалансировано и, таким образом, неэффективно. Однако выдвигаются самые различные варианты (модели) решения этой проблемы.

Первым вариантом или моделью назовем идею губернизации, т. е. придание всем субъектам Российской Федерации единого статуса губерний. Активно пропагандирует эту идею В. Жириновский, но в целом она имеет сторонников не только среди электората ЛДПР. Не следует забывать, однако, что понижение сегодняшнего статуса республик вызовет резкий протест со стороны их элит и народов и с учетом норм действующей Конституции этот вариант маловероятен.

Второй моделью выравнивания статуса субъектов выступает когда-то популярная идея республиканизации. Как уже отмечалось, в начале 90-х гг. о своей решимости получить статус республики заявляли ряд областей, краев, автономных округов. В дальнейшем такое стремление минимизировалось, хотя его сторонники время от времени стремятся вновь поднять этот вопрос (как это, например, происходит среди элиты Екатеринбурга, не оставляющей идеи Уральской Республики). Вполне очевидно, что республиканизация является шагом к конфедерализации России и поэтому опасна.

В качестве третьей модели предлагается модель трехслойного федерализма: составными частями Российской Федерации объявляется унитарная Русская Республика; федеративная часть, состоящая из крупных губерний; и условно конфедеративная часть, состоящая из национальных республик. Эта идея не кажется разумной и, по нашим данным, не пользуется сколько-нибудь значимой общественной поддержкой.

Реально в практику вошла четвертая модель в виде укрупнения субъектов. Активно обсуждаются инициативы по объединению Санкт-Петербурга и Ленинградской области, Москвы и Подмосковья, Курганской и Тюменской областей, созданию Северо-Кавказского края, объединившего бы все республики этого региона.

Законодательным обоснованием этих процессов может стать федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе субъекта Российской Федерации», предусматривающий возможность добровольного объединения двух и более ныне существующих субъектов Российской Федерации в новый субъект Федерации.

Вместе с тем следует подчеркнуть опасность осуществления этого проекта административным путем. Допустим лишь путь постепенного формирования новых субъектов на основе полной добровольности ныне существующих субъектов по вопросу вхождения в новые образования. Не ощутила страна, регионы и населения сколь-нибудь значимого улучшения после сокращения числа автономных округов.

В качестве концептуального обоснования национальной политики следует подчеркнуть, что решение проблем национального развития всех этносов, населяющих Россию, невозможно только на основе существования национально-территориальных субъектов Российской Федерации: в них проживает лишь 10 % населения России, а многие из российских этносов вообще не имеют такой формы решения своих проблем. Более того, зачастую большая часть этноса проживает не на территории соответствующего титульного образования, а за его пределами и лишена преимуществ в реализации национальных интересов⁶¹. Компенсатором такого ненормального положения должны выступать иные формы и механизмы реализации национальных интересов.

Русский народ составляет не только более 80 % населения страны, но и значительную часть населения всех республик и автономных образований России. Трактовка этих образований как форм реализации государственности только титульной нации, в ряде случаев не составляющей большинства населения (в Карелии русских — 73,6 %, в Бурятии — 69,9 %, в Мордовии 60,8 % и т. д.), может вызвать межнациональные конфликты. Исходя из факта полиэтничности этих республик, следовало бы, признав, что речь идет о самоопределении всех проживающих на их территории народов, обеспечить равные права членам всех национальных общин на представительство во властных структурах, на участие в экономической деятельности, распределении социальных благ, а также на удовлетворение всех форм национально-культурных запросов.

Генеральной линией новой федеративной идеи должна быть не граница между интересами русского и нерусских народов, а интеграционная компонента, позволяющая умело учитывать интересы трех крупных общностей: русского народа России, иных народов России и наших соотечественников за рубежом. Конкретные меры по реализации данной идеи должны исходить из механизма распределения властных полномочий между двумя уровнями государства (федеральным и регионально-субъектным) и уровнем местного самоуправления. Одновременно, с учетом демократического характера нашего общества, следует привлекать к активному решению проблем становления подлинного федерализма не только государственные и муниципальные структуры, но и нарождающиеся институты гражданского общества: политические партии, общественные объединения, национальные и конфессиональные ассоциации.

Генеральной задачей в области национальной политики следует считать не только всемерное развитие всех наций и народностей, населяющих Российскую Федерацию, но и постепенный переход на путь формирования нового суперэтноса — российского народа. Конечно, эта задача носит, быть может, многовековой характер, но является стратегически необходимой и объективно неизбежной (так же, как и создание других суперэтносов мира — американского, западно-европейского, арабского и т. п.).

Генеральной же моделью Российской Федерации, с нашей точки зрения, должно стать государство в более широких границах, чем современная Российская Федерация. Это возможно только в течение длительного времени и на основе полной добровольности объединения с Россией иных государств и регионов, исторически тяготеющих к этому объединению. Постановка подобной стратегической задачи требует тщательной разработки и возможна только в условиях благоприятного развития реформ в России. Именно превращение России в процветающее демократическое государство будет условием ее привлекательности в качестве возможного партнера по объединению для Белоруссии, Казахстана, Абхазии, Южной Осетии, а затем, возможно, и для других государств ближнего зарубежья.

Резюме

1. Построение подлинно демократического федеративного государства возможно только при наличии научно разработанной, четко и емко сформулированной, признанной большинством населения идеологии российского федерализма, на основе которой только и может быть выработана рациональная государственная программа развития этнофедеративных отношений.

2. Признавая неизбежность асимметрии любой федерации, следует стремиться к ее минимизации и созданию подлинного равноправия субъектов Российской Федерации, возможно, путем принятия конституционных поправок об изменении их статуса.

3. Параллельно процессу выравнивания статуса субъектов вполне обоснованной является работа по укрупнению субъектов Федерации.

4. Подлинный федерализм невозможен без активного развития национально-культурной автономии.

5. Продолжение процессов федерализации России совпадает с интеграционными тенденциями в рамках СНГ. Объективные центростремительные процессы должны диктовать Российскому государству новые подходы к политике Российской Федерации по отношению к ближнему зарубежью.

6. Генеральной долговременной целью российского общества и государства должно стать формирование новой исторической этногражданской общности — российского народа.