1 Вопрос – Понятие финансовой деятельности государства. Предмет, система, принципы, источники финансового права рф

Любому государству присущ достаточно широкий перечень функций: социальное управление, оборона страны, поддержа­ние порядка и т. п. Однако осуществление этих задач невоз­можно без достаточного материального обеспечения. В услови­ях господства товарно-денежных отношений привлечение и ис­пользование денежных средств естественнее всего осуществлять в денежной форме.

Финансы — это экономическая категория, обозначающая сис­тему экономических отношений по созданию, распределению и ис­пользованию государственных и муниципальных денежных средств.

Категория «финансы», определяющая предмет одноименной отрасли права, обозначает не всякие отношения, связанные с образованием, перераспределением и использованием фондов денежных средств, а лишь такие, которые складываются в про­цессе осуществления финансовой деятельности государства. Кроме того, данным понятием охватываются и такие отноше­ния, которые хотя и не относятся непосредственно к финансо­вой деятельности государства, тем не менее тесно с нею связа­ны, а потому также регулируются с помощью финансового права (финансы предприятий, учреждений, организаций; стра­хование; банковский кредит). Иные отношения, связанные с денежными средствами, имеют другую правовую природу и ре­гулируются иными отраслями права: гражданским (например, отношения по оплате товара, по расчетам и др.), администра­тивным (по взысканию административного штрафа), трудовым (по выплате заработной платы).

Финансовая деятельность государства — это осуществление им функций по собиранию, распределению (перераспределению) и ис­пользованию государственных и муниципальных фондов денежных средств. Экономические отношения по собиранию, распределению и использованию государственных денежных средств, а также смежные с ними отношения можно дифференцировать исходя из форм и методов аккумуляции и распределения этих средств. Группа однородных отношений образует финансовый институт или звено финансов. Совокупность всех финансов и их взаимо­связь образуют финансовую систему государства.

Финансовая система Российской Федерации состоит из сле­дующих звеньев.

Бюджетная система Российской Федерации — это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокуп­ность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных и муниципальных вне­бюджетных фондов. С помощью бюджетной системы образуют­ся денежные фонды государственных и муниципальных обра­зований, которые используются для осуществления функций Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образо­ваний. Средства бюджетной системы образуются в основном за счет обязательных платежей физических и юридических лиц: налогов, сборов, пошлин. Кроме того, к источникам формиро­вания бюджетов относятся добровольные взносы денежных средств, доходы от реализации выпущенных государством об­лигаций, других ценных бумаг, доходы от использования госу­дарственного и муниципального имущества, доходы от платных услуг, средства, полученные в результате применения мер от­ветственности, и т. п.). И все же подавляющая масса денежных средств бюджетной системы аккумулируется при помощи налогов. Поэтому налого­вая система составляет важнейший пединститут финансовой системы Российской Федерации.

Внебюджетные целевые фонды — это денежные фонды стро­го условного характера, средства которых образуются за счет обязательных и добровольных платежей и отчислений юриди­ческих и физических лиц и расходуются исключительно на це­ли, для финансирования которых они были созданы (Пенсион­ный фонд, Фонд социального страхования, Фонд обязательно­го медицинского страхования и др.). Средства целевого фонда расходуются по отдельной смете. В соответствии с гл. 17 БК РФ государственные внебюджет­ные фонды являются частью бюджетной системы. И лишь вне­бюджетные децентрализованные фонды имеют статус самостоя­тельных фондов и составляют отдельный институт финансовой системы Российской Федерации.

Финансы юридических лиц — это отношения по созданию и использованию обособленных денежных фондов каждого кон­кретного юридического лица. Совокупность данных отношений представляет собой комплексный институт, регулируемый раз­личными отраслями права (гражданским, трудовым и др.). Фи­нансовое право регламентирует лишь такие отношения, кото­рые особо значимы для финансовой деятельности государства. Прежде всего, это финансы унитарных предприятий и государст­венных учреждений. В сфере финансовой деятельности негосу­дарственных юридических лиц это' преимущественно вопросы бухгалтерского учета, упорядочение которого необходимо для эффективного сбора налогов.

Страхование — это система общественных отношений по созданию и использованию страховых фондов. Объем финансово-правового регулирования страховых отношений, также представляющих собой комплексный институт, зависит от вида страхования: если государственное обязательное страхование подвергается исчерпывающей регламентации, то деятельность частных страховых организаций, осуществляющих доброволь­ное страхование, регулируется финансовым правом в части, связанной с финансовой деятельностью государства. Нормами финансового права, например, определяются взаимоотношения страховых фондов с другими частями финансовой системы го­сударства.

Кредит — это совокупность отношений между государством, кредитными учреждениями, гражданами по привлечению сво­бодных средств физических и юридических лиц, государства, предоставляемых для их использования на принципе возврат­ности.

Существует также ряд иных вопросов, которые тесно связа­ны с финансовой деятельностью государства. Во-первых, необходимо разделить компетенцию Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в сфере финансовой деятельности. Во-вторых, необходимо опре­делить, какие органы государственной власти и государствен­ного управления непосредственно осуществляют финансовые функции государства, а также их компетенцию в этой сфере. Наконец, в-третьих, немаловажен вопрос финансового кон­троля, т. е. государственного контроля за образованием, рас­пределением и использованием государственных денежных средств. Данные вопросы также регулируются с помощью фи­нансового права. Тем не менее основным предметом финансо­вого права остается финансовая деятельность государства.

Финансовое право — это совокупность правовых норм, регули­рующих общественные отношения, связанные с собиранием, рас­пределением и использованием денежных средств Российской Фе­дерации, субъектов РФ и муниципальных образований, необходи­мых для осуществления их функций. Правовые нормы, регулирующие финансовую деятельность госу­дарства, группируются внутри отрасли финансового права в опреде­ленные правовые институты. Институты — это взаимосвязанные и взаимно обусловленные группы правовых норм, регулирующих одно­родные общественные отношения определенной узкой области внутри отрасли права. Они существуют объективно. Порядок их расположе­ния и изучения институтов внутри отрасли права объективно обуслов­лен самой системой общественных отношений в области финансовой деятельности государства.

Поскольку финансово-правовые нормы — это установления госу­дарства, то все финансовое право состоит из двух частей — Общей и Особенной.

К Общей части финансового права относятся нормы, регулирую­щие общие принципы, правовые формы и методы финансовой дея­тельности государства. Систему органов государства, осуществляющих финансовую деятельность, их правовое положение, а также правовое положение всех субъектов участников финансовых правоотношений. Сюда же относятся вопросы регулирования финансового контроля в государстве, принципы, лежащие в основе зарубежных институтов фи­нансового права. Система финансового права практически обеспечивает функционирование фи­нансовой системы государства.

Особенная часть финансового права включает в себя расположен­ные в определенном научно обоснованном порядке и логической по­следовательности институты финансового права, связь между которы­ми объективно обусловлена. Так, основным институтом финансового права, несомненно, является институт бюджетного права, так как в бюджетной системе аккумулируются основные государственные фи­нансовые ресурсы, предназначенные для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (см. ст. 6 БК РФ). К централизованным финансам относятся также централизо­ванные государственные внебюджетные фонды денежных средств. Правовые институты, регулирующие общественные отношения, скла­дывающиеся в данной области, являются ведущими среди других фи­нансово-правовых институтов.

Таким образом, в системе финансового права нашла отражение объективно существующая финансовая система государства. Единство финансовой системы выражается в общем построении системы фи­нансового права, где в Общей части закрепляются основы понятий финансовой деятельности государства, понятий и особенностей фи­нансово-правовых норм, финансово-правовых отношений и финансо­во-правовых институтов, рассматривается финансовый контроль и да­ется сравнительная характеристика основных финансово-правовых институтов других государств. В Особенной части финансового права логически последовательно располагаются и характеризуются финан­сово-правовые институты таким образом, что это является базой для изучения финансового права и финансовой деятельности государства как деятельности публичной власти в государстве.

Принципом, лежащим в основе финансового права, является, прежде всего, приоритет в области финансовой деятельности государ­ства представительных органов перед исполнительными органами госу­дарственной власти. Так, в соответствии с Конституцией РФ и Бюджет­ным кодексом РФ составляют проект бюджета и вносят его на утверж­дение законодательного (представительного) органа — органы испол­нительной власти, которые затем исполняют бюджет и представляют представительному органу отчет о его исполнении (см. ст. 154 БК РФ).

Законодательные (представительные) государственные органы, представительные органы местного самоуправления рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют по­следующий контроль за исполнением бюджетов (ст. 153 БК РФ).

Очень важно, что в работе над этим основным финансовым актом должны обязательно участвовать обе ветви власти, как, например, мы наблюдали это взаимодействие при обсуждении федерального бюд­жета на 2000 г., когда с докладом по бюджету выступал глава Прави­тельства, а затем бюджет обсуждался и был одобрен в Государственной Думе. Но право принять закон о федеральном бюджете имеют только обе палаты представительного органа, что закреплено в ст. 106 Кон­ституции РФ. То же касается и всех других уровней бюджетов при обсуждении и утверждении их органами государственной и исполни­тельной власти.

За представительными органами власти закреплены также вопросы налогов, кредита, эмиссии денег, таможенного законодательства и т.д.

Вторым принципом финансовой деятельности и финансового права является принцип федерализма. Он состоит в том, что в государст­ве теперь принимается не один государственный бюджет, как было раньше, а целая серия законодательных актов о бюджетах различных уровней, которые только по расчетам представляют собой консолиди­рованный бюджет, а в реальной жизни являются почти самостоятель­ными фондами денежных средств для органов представительной и ис­полнительной власти всех уровней, для каждой территории, вплоть до бюджетов местного самоуправления. Мы говорим о «почти самостоя­тельности», потому что все нижестоящие бюджеты друг от друга зави­сят, так как для их формирования совершенно необходимо перераспре­деление государственных средств из вышестоящих звеньев бюджетной системы в звенья нижестоящие, что будет рассмотрено в специальных главах учебника. Однако такие перераспределения в бюджетной систе­ме за последние годы делаются таким образом, чтобы были полностью обеспечены права всех субъектов РФ.

Несомненно, одним из основных принципов финансовой деятель­ности государства и финансового права является принцип законности. В основе всей деятельности по аккумуляции, перераспределению и ис­пользованию денежных средств в государстве лежат нормы права, ос­новой которых является Конституция РФ. Нормы Конституции, опре­деляющие основные принципы, правила и направления финансовой деятельности, являются основой для обширного финансового законо­дательства, изучению и анализу которого и посвящен настоящий учеб­ник. Так, в ст. 57, 71, 72 и других. Конституции РФ закреплены основы компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области бюджет­ного, налогового, кредитного, таможенного регулирования, финансо­вого законодательства в целом, что является в свою очередь основой блоков законодательства по каждой определенной области. При этом часть вопросов в области финансовой деятельности государства пол­ностью урегулирована в статьях Конституции прямого действия, как, например, упоминавшаяся ст. 106, регулирующая правила рассмотре­ния и утверждения федерального бюджета.

Еще одним принципом финансового права является принцип плано­вости. Хотя в условиях перехода к рынку мы в целом и отказались от административного планирования, однако, анализируя развитие человечества, приходится сделать вывод о том, что человеческое общество является саморегулирующейся, самонастраивающейся системой. Развиваясь, оно начало осуществлять сначала простой товарообмен, затем появилось денежное обращение, а затем общество, объединенное в государство, стало считать свои доходы и расходы и, что очень важно, не только произведенные, но и предполагаемые на следующий год. Таким образом, оно изобрело инструмент своего общественного само­регулирования в виде финансового плана, которым несомненно явля­ется бюджет, а теперь еще и внебюджетные фонды. Государство не может развиваться, не рассчитав свои доходы и расходы на следующий год. Рассчитывая предполагаемое количество и объем доходов, которые должны поступить в бюджет, государство в то же время не может не рассчитать предполагаемые затраты на предстоящий период. Оно должно проследить и за поступлением доходов и совершением расхо­дов, а для этого необходимо иметь единый плановый акт в государст­ве — бюджет, или целую серию бюджетов всех уровней, соответствую­щих бюджетной системе и отражающихся в консолидированном бюд­жете (см. ст. 16 БК РФ). Это объединенные в систему плановые акты государства, которые лежат в основе всего остального финансового планирования: смет бюджетных учреждений, балансов предприятий и организаций, общего баланса доходов и расходов населения, денежно­го баланса — наличной и безналичной массы денег, обслуживающих обращение и т.д. Имеется отдельный план по доходам государства и специальный план по расходам. Это рабочие планы финансовых орга­нов, уточняющие и детализирующие бюджетные показатели. По бюд­жету, финансовым балансам, сметам и другим финансовым планам может наиболее эффективно осуществляться финансовый контроль. Таким образом, принцип плановости является неотъемлемым услови­ем всей финансовой деятельности государства Источниками финансового права являются законы и иные норма­тивные акты представительных и исполнительных органов государст­венной власти, местного самоуправления, органов управления. В сово­купности все эти акты являются финансовым законодательством.

Основой всех источников финансового права является Конститу­ция РФ, конституционные акты субъектов Федерации. Все эти акты закрепляют правовые основы финансовой деятельности государства и являются базой для развития финансового законодательства в разных областях. Во всех конституционных законах большое внимание уделяется бюджетному праву, так как бюджет является финансовой основой деятельности государства.

В настоящее время приняты Бюджетный кодекс и Налоговый ко­декс. Это, несомненно, основополагающие нормативные акты в облас­ти финансовой деятельности государства.

Финансовая деятельность государства регулируется, кроме того, специальными законами, касающимися той или иной области этой деятельности. Каждый финансово-правовой институт регулируется специальными законами, но не только законы являются источниками финансового права.

Большое значение в финансовой деятельности государства имеют указы Президента РФ, нормативные правовые акты глав субъектов Фе­дерации и местного самоуправления. Необходимость такого регулиро­вания вызвана большой мобильностью и изменчивостью финансово-правовых отношений в условиях рынка, когда необходимо быстро ре­агировать на какие-то изменения в общественной жизни, в частности, в области налогов, кредита, государственного внутреннего долга и т.д.

Нормы финансового права содержатся и в подзаконных актах орга­нов исполнительной власти, которыми в первую очередь являются по­становления Правительства.

Немаловажную роль в регулировании финансовой деятельности го­сударства занимают и такие подзаконные акты, как приказы и инструк­ции Министерства финансов, налоговой инспекции, таможни и даже письма и телеграммы Центрального банка РФ. Это также подзаконные акты, содержащие нормы финансового права, подлежащие безуслов­ному исполнению.

Нормативными актами являются и соглашения между финансово-кредитными органами по различным финансовым вопросам, в том числе акты, которые регулируют часть отношений, складывающихся на рынке ценных бумаг и вообще на финансовом рынке.