5.4. Форма государственного (территориального) устройства

В современной отечественной правовой литературе понятие формы государственного устройства определяется в одном случае как внутреннее деление, структура, строение государства, разграничение (разделение) его территории на составные части.

Так, профессор Марченко Михаил Николаевич определил данный термин, как внутреннее деление государства на составные части – административно-территориальные единицы, автономные, культурные, политические образования или суверенные государства. Форма государственного устройства, на взгляд автора, отражает также характер соотношения государства в целом и отдельных его частей.¹

Профессор Оксамытный Виталий Васильевич полагает, что форма государственного устройства – это внутренняя структура государства, включающая в себя систему и характер взаимосвязей центра и составляющих государственное целое отдельных его частей.²

Примерно аналогичной точки зрения придерживается и доцент Толстик В.А., который считает, что форма государственного устройства – это внутренне строение государства, деление его на составные части и их взаимоотношение между собой.³

В другом случае форма государственного устройства определяется как способ устройства территориигосударства.

Так, профессор Комаров Сергей Александрович полагает, что данный термин означает совокупность способов устройства государственной власти применительно к территории, внутреннее деление государства на части и взаимоотношения между этими частями.⁴

Примерно аналогичной точки зрения придерживается и профессор Лазарев Валерий Васильевич, который считает, что форма государственного устройства – это политико-территориальное устройство государства, характер взаимоотношений между центральными и местными властями.⁵

Ряд ученых определяет рассматриваемый термин как территориальную организацию государственной власти.

Так, профессор Корельский Виктор Михайлович определяет форму государственного устройства как территориальную организацию государственной власти, соотношение государства как целого с его составными частями.¹

Профессор Темнов Евгений Иванович полагает, что форма государственного устройства – это административно-территориальная организация государственной власти, характер взаимоотношений между государством и составляющими его частями, между отдельными частями государства, между центральными и местными органами.²

Профессор Протасов Валерий Николаевич определяет этот термин как способ (форму) территориальной организации государственной власти, который выражается в национально-государственном и административно-территориальном устройстве государства, в характере взаимоотношений между частями государства, а также между центральными и местными органами.³

Профессор Черданцев Александр Федорович рассматривает его как территориальную организацию государственной власти.⁴

Профессор Мухаев Рашид Тазитдинович считает, что форма государственного устройства – это территориальная организация власти, выражающая характер взаимоотношений государства как целого с составляющими его частями, распределение властных полномочий между центральными и местными органами.⁵

В современном мире государства по форме территориального устройства подразделяются на унитарные и федеративные.

Понятие унитарного⁶государства определяется как:

а) единое государственное образование (проф. Марченко Михаил Николаевич);⁷

б) целостное централизованное государство, административно-территориальные единицы которого (области, провинции, округа и т.д.) не имеют статуса государственных образований, не обладают суверенными правами (проф. Корельский Виктор Михайлович);¹

в) единое, слитное государство, не имеющее в своем составе государственных образований (проф. Морозова Людмила Александровна);²

г) единое, простое, делится лишь на административно-территориальные единицы (проф. Черданцев Александр Федорович);³

д) единое государство, части которого не обладают признаками государственности (проф. Лазарев Валерий Васильевич);⁴

е) одно, единое государство, которое подразделяется лишь на административно-территориальные единицы, не включающее в себя никаких государственных образований (проф. Протасов Валерий Николаевич);⁵

ж) простое, цельное государство, отдельные части которого иногда могут обладать автономией, политико-административное устройство (проф. Комаров Сергей Александрович);⁶

з) форма внутригосударственного устройства, при которой территория страны делится на административные единицы, чей статус, как правило, полностью определяется и регулируется законодательством государства (проф. Оксамытный Виталий Васильевич);⁷

и) единое, централизованное государство, состоящее из различных административно-территориальных единиц (округов, дистриктов – англ. – округ, областей, краев, и т.п.) и не имеющее в своем составе других государств или государственных образований (В.А. Толстик);⁸

к) форма территориально-политического устройства, при которой существует единое государство, состоящее из администратвино-территориальных единиц, не обладающих политической самостоятельностью (проф. Мухаев Рашид Тазитдинович).⁹

Унитарное государство характеризуется:

1) единой системой органов публичной власти – представительных (законодательных), исполнительных и судебных;

2) одноуровневой иерархической и отраслевой системой нормативных правовых актов;

3) общей финансовой и налоговой системой;

4) единым гражданством;

5) отсутствием государственного суверенитета и атрибутов государственности у территориальных элементов (областей, департаментов, округов, графств и т.п.).

Профессор Морозова Людмила Александровна называет симметричные и асимметричные унитарные государства.

К первым из них (симметричным) ученый относит те, административно-территориальные единицы которых имеют равное положение по отношению к государству в целом.

Ко вторым (асимметричным) те, на территории которых есть регионы, обладающие национальными, культурными, историческими особенностями, которые являются политической или административной автономией. Л.А. Морозова выделяет также централизованные и децентрализованные унитарные государства.¹

К унитарным государствам могут быть отнесены – Великобритания, Голландия, Дания, Венгрия, Китай, Монголия, Япония и др.

По сведениям профессора Оксамытного Виталия Васильевича, в настоящее время существует примерно 170 государств с унитарной формой территориального устройства. При этом ученый отмечает, что такие государства могут

либо вообще не иметь территориального деления(Бахрейн, Ватикан, Сингапур),

либо разграничиваться на полностью зависимыеот центра административно-территориальные единицы(Кипр, Латвия – 26 районов, Польша – 49 воеводств и 2468 гмин, Уругвай – 19 департаментов),

либо в них могут быть созданы территориальные автономии(Великобритания, Испания, Италия, Португалия).²

В современном мире насчитывается значительное число стран (унитарных государств), которые имеют в своем составе автономные образования. «Последние следует понимать как самоуправляющиеся территориальные единицы в рамках унитарного государства, пользующиеся определенной самостоятельностью, степень которой регулируется конституцией страны и общегосударственными законами». Профессор Оксамытный Виталий Васильевич полагает, что «страны, имеющие в своем составе те или иные формы автономии, относятся к сложным унитарным государствам, а некоторые из них получили названия регионалистских либо унитарных стран с элементами федерации, полуфедераций.¹

К странам, в которых просматривается так называемая сложная унитарная форма территориального устройства, могут быть отнесены государства:

1) в которых административно-территориальные единицы наделены правом самоуправления по решению вопросов местного значения. Такие единицы территории унитарного государства, как правило, являются островными либо полуостровными частям страны. Примерами могут служить:

а) Дания – Королевство Дания. Государство, расположенное на северо-западе Европы и занимающее большую часть полуострова Ютландия и группу близлежащих островов. Столица – Копенгаген.

В состав страны входят 14 административных единиц – амтов – областей. Во главе каждого амта стоит амтманн, назначаемый королем, и действуют выборные советы.

В состав Дании также входят Фарерские острова, пользующиеся внутренней автономией на основе Закона о самоуправлении от 23 марта 1948 г., и самый большой в мире островГренландия, расположенный в Северном Ледовитом и Атлантическом океанах, объявленный «самоуправляющейся территорией в составе Датского королевства» на основе Конституции Дании 1953 г. и Закона о расширении внутренней автономии Гренландии от 17 ноября 1978 г., одобренном на референдуме в Гренландии 17 января 1979 г.;

б) Португалия – государство, расположенное на юго-западе Европы, в западной части Пиренейского полуострова. Столица – Лиссабон. В административном отношении страна делится на области, в каждой из которых действуют выборные ассамблеи, исполнительные органы – жунты, консультативные органы – советы.

В состав страны также входят Азорские острова и остров Мадейра, которые в соответствии со ст. 6 Конституции Португальской Республики являются автономными областями, имеющими политико-административные статусы и собственные правительственные органы;

в) Финляндия – государство, расположенное в Северной Европе. Столица – Хельсинки.

Страна разделена на 12 губерний – ляни, которые в свою очередь подразделяются на уезды. Конституции нет, но действуют 4 органических закона – «Форма правления Финляндии» 1919 г., «Акт об Эдускунте» 1928 г., «Акт о праве парламента контролировать законность деятельности Государственного совета и канцлера юстиции» 1922 г., «Акт о государственном суде» 1922 г. В этом государстве Аландские острова – губерния Ахвенанма, обладает частичной автономией, население наделено правом на самоуправление, избирает собственный однопалатный парламент – Ландстинг – 30 депутатов;

2) в которых есть национально-территориальные автономии (Каракалпакия в Узбекистане, Нахичевань в Азербайджане, Абхазия и Аджария в Грузии, Гагаузия в Молдавии), имеющие исторические, этнические, религиозные, национально-культурные особенности. К таким государствам могут быть отнесены:

а) Великобритания – Соединенное королевство Великобритании и Северной Ирландии. Государство в Западной Европе, расположенное на Британских островах. Столица – Лондон. В состав страны входят: 4 историко-географических области – Англия – 39 графств, 6 метрополитенских графств и особая административная единица – большой Лондон; Уэльс – 8 графств; Северная Ирландия – 26 округов; Шотландия – 9 районов – областей, а также остров Мэн и Нормандские острова, которые являются самостоятельными административными единицами. В каждом графстве, округе, области действуют выборные советы.¹На взгляд профессора Оксамытного Виталия Васильевича, в Великобритании в настоящее время происходит процесс ее федерализации. Этот вывод ученый аргументирует тем, что в сентябре 1997 г. в результате проведенных референдумов жители Шотландии и Уэльса высказались за создание в своих регионах парламентов, пользующихся законодательными правами. В мае 1999 г. прошли выборы в парламенты Шотландии и Уэльса, и по их итогам сформированы правительства этих фактических автономий. В июне 1998 г. прошли выборы в законодательный орган Северной Ирландии, который получил широкие полномочия в решении местных вопросов этой части Соединенного Королевства;¹

б) Испания – государство на юго-западе Европы, занимает примерно 85% территории Пиренейского полуострова, а также Балеарские и Питиузские острова в Средиземном море, Канарские в Атлантическом океане. Столица – Мадрид. Территориальное устройство Испании включает муниципии, провинции и учреждаемые автономные Сообщества. Все эти внутригосударственные территориальные образования пользуются автономией при ведении своих дел, что предусмотрено ст. 137 Конституции Испании.²В административно-территориальном отношении Испания разделена на 52 провинции, объединенные в 17 автономных областей, которые в значительной степени самостоятельно решают вопросы развития. Каждая область имеет свой парламент (ассамблею), который принимает законы, а также формирует правительство.³В Испании национально-территориальные автономии имеют статус самостоятельных единиц в силу сложившихся исторических традиций национальных меньшинств (Страна Басков, Католония, Галисия, Андалусия и еще 13 регионов);⁴

в) Италия – государство, расположенное на юге Европы в бассейне Средиземного моря, занимает Апеннинский полуостров, острова Сицилия, Сардиния. Столица – Рим. В пределах территории Италии находятся два государства – Ватикан и Сан-Марино⁵(государство в северо-восточной части Апеннинского полуострова, делится на 9 округов. Республика. Конституция принята в 1600 г. с изменениями 1906 г.). Территория Италии разграничена на 20 областей, пять из которых – Трентино-Альто Адидже, Валле деАоста, Фриули-Венеция Джулия, Сицилия и Сардиния – обладают специальным статусом, самой широкой автономией. В областях действуют выборные органы власти – советы, осуществляющие законодательные, распорядительные и иные функции. Советы образуют исполнительные органы – джунты. Деятельность советов координируется назначаемыми центральным правительством комиссарами.¹

Испанию и Италию профессор Конюхова (Умнова) Ирина Анатольевна относит к полуфедерациям или квазифедерациям, поскольку в этих государствах, на взгляд автора, происходят процессы децентрализации и регионализации государственной власти.²

Понятие федерации³определяется как:

а) сложное союзное государство, части которого (республики, штаты, земли, кантоны и т.д.) являются государствами или государственными образованиями, обладающими суверенитетом (проф. Корельский Виктор Михайлович);⁴

б) сложное государство, для которого характерно наличие в составе государства других государственных образований, в строго научном смысле федерацией является союз государств, основанный на договоре или конституции (проф. Морозова Людмила Александровна);⁵

в) сложное союзное государство, части которого обладают признаками государственности (проф. Лазарев Валерий Васильевич);⁶

г) союзное государство, объединяющее несколько государств или государственных образований (проф. Протасов Валерий Николаевич);⁷

д) форма территориального устройства страны, представленная отдельными государственными образованиями, которые в целом составляют единое союзное государство (проф. Оксамытный Виталий Васильевич);¹

е) союзное государство, состоящее из государств (государственных образований), обладающих в той или иной мере государственным суверенитетом, часть которого делегирована федерации (ее органам) (проф. Черданцев Александр Федорович);²

ж) сложное государство, субъекты которого, обладая государственным суверенитетом, объединились в общее государство для решения общих долгосрочных задач (проф. Комаров Сергей Александрович);³

з) такое государство, которое представляет собой союз государств или состоит из относительно самостоятельных государственных образований (В.А. Толстик);⁴

и) единое союзное государство, состоящее из относительно самостоятельных государственных образований, взаимоотношения которых с центром основаны на разделении предметов ведения и полномочий, закрепленном в конституции (проф. Мухаев Рашид Тазитдинович).⁵

Федерация (лат. союз, объединение) – форма государственного устройства, при которой входящие в состав государства члены федерации (земли, республики), наряду с федеральной конституцией и федеральными органами государственной власти, имеют собственные конституции, законодательные, исполнительные и судебные органы (Современный словарь иностранных слов. М. 1992. С. 640).

«При решении вопроса об определении понятия федерации, равно как и любого другого понятия, – пишет профессор Марченко Михаил Николаевич, – можно идти как минимум двумя путями:

а) путем нахождения наиболее приемлемых или выведения своих собственных дефиниций федерации или же

б) путем выделения и анализа ее специфических признаков и черт». Первый путь, считает ученый, связанный, как правило, с «игрой» в дефиниции, не всегда продуктивен, но вместе с тем дает общее исходное представление о федерации. Второй путь решения данного вопроса, полагает автор, более продуктивен, поскольку помогает избегать «семантической по своей природе путаницы», которая создается уже самим неоднозначно трактуемым термином «федерация».⁶

Федеративное государство характеризуется: