§ 3. Прогнозирование эффективности правовых норм.

Важнейшим элементом научного обоснования любого правового решения является надежный и точный прогноз тех изменений в общественной жизни, которые ожидаются от его принятия. В связи с этим прогнозирование эффективности правовых норм, т. е. получение знаний о будущих результатах действия нормативно‑правовых предписаний и актов в целом, должно занять ведущее место, как в современной теории правотворчества, так и в нормотворческой практике. Между тем существующие методики, успешно используемые для определения фактической эффективности правовых норм, не рассчитаны на получение прогнозов эффективности проектируемых норм до того, как они будут приняты и вступят в действие, поскольку реальные результаты действия таких норм отсутствуют.

Задачу прогнозирования эффективности правовых норм в литературе предлагается решать различными путями. Так, В.М. Сырых обращает внимание на то, что значительную часть недостатков, присущих традиционным формам обсуждения и согласования проектов нормативных актов, можно преодолеть с помощью прогнозирования, осуществляемого с использованием современных достижений общей теории прогностики, теории эффективности действия норм права, методологии конкретно‑социологических и прогностических исследований¹³⁹. В зависимости от того, какой элемент механизма действия права подвергнется в будущем изменениям, можно, по его мнению, выделить три вида прогнозов:

а) прогноз эффективности действия новых, ранее не действовавших норм права;

б) прогноз эффективности действия норм права, вступивших в законную силу, но подлежащих изменению или дополнению;

в) прогноз эффективности действия норм права в новых, измененных условиях.

Прогноз эффективности действия норм права основывается не только на анализе юридико‑технических свойств, проектируемых норм и их связей с действующими нормами права. Необходим также глубокий анализ условий, в которых будет функционировать исследуемая правовая норма, – уровня правосознания и правовой культуры граждан и иных субъектов права, состояния борьбы с правонарушениями, уровня развития экономики, культуры, потребностей и интересов субъектов права и др.

Широкий круг правовых и социальных явлений, подлежащих изучению в процессе прогнозирования эффективности действия норм права, обусловливает применение весьма развитой системы специальных и частных методов. Помимо широко используемых в правоведении методов толкования права, сравнительного правоведения, анкетирования, интервьюирования, анализа письменных источников, статистических и иных методов измерения эффективности действия норм права нужно применять мало апробированные в правовой науке специальные приемы прогнозирования: методы экстраполяции, цитатно‑индексный, моделирования, прогнозного сценария и др.¹⁴⁰.

Процесс адаптации методов прогнозирования осложняется тем, что в познании эти методы должны органически сочетаться с методами измерения эффективности действия норм права. Применяемые методы прогнозирования должны быть комплексными, направленными на одновременное решение задач прогнозирования и измерения эффективности действия норм права.

Основной результат прогнозирования эффективности действия норм права, как и в исследованиях эффективности действия правовых норм, сводится к выявлению показателей, характеризующих степень достижения целей законодателя. Но при прогнозировании исследуется будущая эффективность и, соответственно, ее показатели относятся к будущему действию правовых норм, тогда как в процессе изучения фактической эффективности действия правовых норм используются показатели, характеризующие реальные результаты действия этих норм.

Другой возможный подход к прогнозированию эффективности правовых норм основан на учете общих условий их эффективного действия, разработанных юридической наукой¹⁴¹. Поскольку эффективность правовых норм зависит от определенных объективных и субъективных условий, то очевидно, что в зависимости от степени соответствия этим условиям проекта нормы она может в дальнейшем действовать более или менее эффективно либо вообще оказаться неэффективной. Поэтому в самом общем виде задача прогнозирования эффективности правовых норм сводится к тому, чтобы определить, в какой мере проектируемая норма (акт) соответствует (или не соответствует) указанным условиям. В качестве условий эффективного действия правовых норм могут выступать различные факторы, относящиеся как к самому праву и процессу его реализации, так и к той среде, в которой оно действует. В укрупненном виде, как уже отмечалось, все они могут быть сведены к трем основным группам: условия, относящиеся к самой правовой норме (совершенство законодательства); условия, касающиеся реализации норм (совершенство правореализации); условия, связанные с правосознанием адресатов нормы (высокий уровень правосознания). Для надежного прогнозирования необходима их конкретизация в отношении различных видов правовых норм, определения наиболее значимых из них, выделение по возможности условий, поддающихся эмпирической интерпретации и проверке.

Среди условий, относящихся к качеству правовых норм, следует изучить прежде всего те, которые обеспечивают непосредственный перевод требований норм в реальное поведение и потому наиболее важны с точки зрения прогнозирования их эффективности. На наш взгляд, к ним относятся:

1. Согласованность правового регулятора с другими регуляторами поведения людей. Поскольку на поведение людей оказывает воздействие целая система нормативных и ненормативных социальных регуляторов, при проектировании правовой нормы (правового регулятора) нужно учитывать направление и силу действия других регуляторов. И если окажется, что образец поведения по проекту правового акта (нормы) не согласуется (а тем более находится в прямом противоречии) с образцами, задаваемыми другими регуляторами, прогноз эффективности такого акта (нормы) не может быть благоприятным, причем в той мере, в какой сила воздействия иных регуляторов превышает силу воздействия проектируемого правового акта.

2. Учет в нормотворческой деятельности общих законов и принципов управления, к которым могут быть, прежде всего, отнесены:

а) закон (принцип) необходимого разнообразия; б) закон (принцип) соотношения стимулов и антистимулов; в) закон (принцип) сочетания внешнего регулирования и саморегулирования. Так, согласно закону необходимого разнообразия, сформулированному У. Эшби, для обеспечения эффективного управления степень разнообразия системы управления должна быть не меньше степени разнообразия управляемого объекта, или, говоря словами У. Эшби, только разнообразие может уничтожить разнообразие. В приложении к правовому регулированию это, в частности, означает, что правовой акт (норма) должен охватывать все существенные и поддающиеся правовому воздействию факторы, от которых зависит поведение данного вида. Несоблюдение этого условия при конструировании правового регулятора дает все основания предсказать его недостаточную будущую эффективность.

3. Соответствие средств правового воздействия типу поведения, предписанного нормой. Среди средств правового воздействия, используемых для достижения его целей, могут быть выделены: а) регламентация поведения людей (установление образцов поведения);

б) стимулирование социально активного поведения; в) установление неблагоприятных последствий (санкций) за отклонение от заданных образцов. Для прогнозирования реализации эффекта правовых норм необходимо учитывать основные виды зависимостей между типом поведения, предписываемого нормой, и средствами его обеспечения: соответствие средств содержанию поведения, достаточность средств для обеспечения заданного варианта поведения, соответствие объема средств степени выполнения предписаний нормы. Для более точного прогнозирования эффективности отдельных видов норм необходимо учитывать и ряд специфических условий их эффективности. Речь идет прежде всего о правовых стимулах и нормах об ответственности. Что касается правовых стимулов, то основное условие их эффективности – максимально точное отражение в них не только общественных потребностей, но и потребностей и интересов субъектов, на которых рассчитано действие данной нормы. Решить эту задачу позволяют обычно социально‑правовые исследования. На их основе выявляются наиболее важные параметры величины, структуры и особенностей потребностей и интересов индивидов, учитывая которые можно обеспечить заданное нормой поведение. Так, социально‑правовые исследования позволили определить «порог ощущения», при котором начинает «работать» любой материальный стимул, – он составляет сумму порядка 12–15 % месячного заработка работника¹⁴². Следовательно, можно однозначно прогнозировать неэффективность будущих норм, устанавливающих стимулы меньшей величины. Основное условие эффективности любой юридической ответственности – обеспечение ее ощутимости и неотвратимости. Это предполагает, в частности, выявление всех (или значительной части) случаев отклоняющегося поведения, своевременное реагирование на них, создание адекватных виду ответственности процессуальных норм, исключение случаев уклонения от ответственности. Если проектируемые нормы не отвечают хотя бы одному из указанных требований, можно с большой вероятностью предсказать их недостаточную эффективность в будущем.

Качество реализации правовых предписаний – другой необходимый элемент, от которого зависит их эффективность. Поскольку реализация правовых предписаний – это процесс взаимодействия субъекта права с правовой нормой, протекающий в определенных социальных условиях, постольку качество правореализации может быть связано с качеством реализуемых норм, с субъектами права (главным образом их юридической квалификацией), с социальными условиями, в которых норма реализуется.

Категория «правосознание», как известно, включает в себя широкий круг понятий. Для прогнозирования эффективности проектируемых правовых решений основную роль играет один из элементов правосознания – отношение к ним граждан, и в первую очередь тех их них, на которых рассчитано действие будущей нормы. Степень одобрения содержания проекта нормы – весьма существенный индикатор ее будущей эффективности. Наиболее важным с точки зрения прогнозирования эффективности является изучение, во‑первых, общественного мнения о проектах правовых предписаний и, во‑вторых, вербального правового поведения. Положительная оценка проекта нормативного акта общественным мнением при всей ее значимости может, однако, в ряде случаев оказаться недостаточной для точного прогнозирования эффективности его действия. Дело в том, что даже при полном одобрении акта его будущие адресаты совсем не обязательно станут следовать предписаниям акта в реальной жизни. Более точный прогноз обеспечивается, поэтому на основе анализа вербального поведения адресатов будущего нормативного акта. Иными словами, помимо выявления общественного мнения при прогнозировании нужно попытаться ответить на вопрос: как поведут себя адресаты акта, если представить, что соответствующий акт уже принят и действует? Итак, в соответствии с данным подходом, чтобы дать прогноз возможной эффективности проектируемой нормы, нужно оценить ее качества, условия, в которых она будет реализовываться, степень одобрения ее адресатами.

К аналогичным выводам о роли правосознания правоприменителей при прогнозировании эффективности правовых норм пришла Т.Г. Морщакова. Она исходит из того, что правоприменительная деятельность приводит осуществляющих ее лиц к определенным выводам о факторах, которые мешают достижению целей законодателя или, напротив, могут способствовать этому. Поэтому мнение специалистов, которое сформировалось и укрепилось в результате накопленного ими опыта работы в определенной области, способно быть источником достоверной информации. Они могут выражать определенное отрицательное или одобрительное отношение профессионалов‑юристов к предлагаемым правовым решениям и прогнозу эффективности этих решений. Вместе с тем прогноз эффективности норм права всегда требует изучения тех характеристик правосознания, которые могут способствовать или препятствовать эффективности правовых решений. Эффективно применяются такие правовые нормы, которые правильно поняты и одобряются лицами, применяющими право. При отрицательном отношении к норме эффективность ее применения оказывается низкой. Несогласие с нормой, неодобрение каких‑либо положений могут столь же существенно снижать эффективность правоприменительной деятельности, как и неправильное понимание или незнание закона. Эти теоретические конструкции нашли подтверждение в проведенных Т. Г. Морщаковой прогнозных исследованиях ряда уголовно‑процессуальных норм¹⁴³.

Исследование предполагаемой эффективности ряда проектируемых норм об административном выселении провел Е.А. Павлодский по разработанной им оригинальной методике, включающей определение этапов прогностической оценки эффективности, способы математическо‑статистической обработки экспертных оценок и верификации прогнозов¹⁴⁴. Предложенные им на основании исследования выводы были учтены законодателем при разработке соответствующего нормативного правового акта.

В заключение следует отметить, что социологией права разработаны как основы общей методологии, так и отдельные конкретные методики прогнозирования эффективности правовых норм и нормативных актов в целом, позволяющие обеспечить достаточно высокий уровень их научной обоснованности.