§ 6. Прогнозирование как вид социологического обеспечения правотворчества.

Значимость прогнозов для надлежащей оценки проектов нормативно‑правовых актов была осознана в полной мере еще в начале 90‑х годов XX в. Народные депутаты бывшего СССР неоднократно призывали своих коллег использовать прогнозы в законотворческой деятельности для поиска оптимальных путей нормативно‑правового регулирования общественных отношений. Более того, первые регламенты Государственной Думы прямо обязывали субъектов законодательной инициативы составлять прогнозы эффективности проектов федеральных законов и представлять такие прогнозы вместе с законопроектами, выносимыми на рассмотрение Государственной Думой.

Однако это положение регламентов так и не было исполнено надлежащим образом. В лучшем случае субъекты законодательной инициативы предлагали справку, в которой излагали свои представления о том, насколько эффективным окажется предлагаемый проект, став законом, и каких позитивных результатов можно будет ожидать сразу же по вступлении закона в силу. Между тем такие субъективные представления законотворческих органов не имеют ничего общего с прогнозом, составляемым с использованием всех методов социологического анализа и применением специальных методик, как особым видом социологических исследований (см. главу 20).

Прогностические исследования могут проводиться либо на стадии проектирования, либо после подготовки первого варианта нормативно‑правового акта, его первой редакции. На стадии проектирования могут составляться:

а) прогнозы возможных изменений общественных отношений, иных социально‑правовых явлений, оказывающих непосредственное влияние на действие проектируемых норм права. Зная интенсивность изменений социально‑правовой среды и ее будущие состояния, разработчики проекта смогут найти такие правовые средства, которые бы могли действовать эффективно не только применительно к социально‑правовой среде на конкретном этапе развития общественных отношений, но и после ее некоторых предусмотренных прогнозом модификаций. Вполне возможно, что такие средства и не будут найдены, но наличие надежного прогноза в любом случае значительно облегчает их поиск;

б) прогнозы развития и изменения потребностей и интересов, охраняемых и защищаемых проектируемыми нормами права. Их значение для эффективного регулирования общественных отношений, для выступления права в своей подлинной ипостаси выразителя общих интересов всех или большей части членов гражданского общества сохраняется не только в условиях наличного социального бытия, но и на длительную перспективу. Поэтому правотворческий орган, заинтересованный в сохранности, а по возможности и в приумножении социальной гармонии, должен учитывать возможную динамику потребностей и интересов граждан, иных участников правоотношений и общества в целом и с учетом этой динамики формулировать и принимать соответствующие модели нормативно‑правового регулирования. Таким образом, прогнозы состояния и динамики потребностей и интересов общества являются необходимой составной частью всего правотворческого процесса.

После завершения процесса проектирования норм права возникает настоятельная потребность в оценке их качества, в том числе и в определении главного свойства норм права – способности выступать эффективным регулятором общественных отношений. Традиционный способ апробации проектов нормативно‑правовых актов сводится к составлению на них экспертных заключений отдельными специалистами либо министерствами, иными центральными органами исполнительной власти. Более точные и надежные оценки эффективности проектируемых норм права удается получить при помощи прогноза:

во‑первых, прогноз эффективности действия проектируемых норм права представляет собой научное исследование, которое основывается на современных достижениях правовой науки и творческом применении современных методов социологических исследований. В результате прогноз составляется на основе достоверных и полных знаний о конкретно‑исторической среде действия проектируемых норм права, что значительно повышает надежность и точность прогноза. Заключения же на проекты нормативно‑правовых актов могут содержать элементы недостоверности и в силу того, что даются на уровне профессионального сознания, которое может быть субъективным;

во‑вторых, составители прогноза обязаны провести полную и всестороннюю оценку проекта нормативно‑правового акта, поскольку составить прогноз иным способом не представляется возможным, тогда как заключение готовится в произвольной форме, а от готовящего его специалиста никто никогда и не требует всесторонней и полной оценки законопроекта. Специалист дает и позитивные, и негативные оценки по собственному усмотрению, с позиций своего опыта и наличных знаний;

в‑третьих, при прогнозировании представляется возможным измерить связи социально‑правовых факторов и проектируемых норм права. Методом корреляционного анализа измеряются теснота и формы этих связей. Могут быть использованы и другие разработанные прогностикой методы, позволяющие значительно повысить точность и достоверность результатов прогнозирования. Благодаря прогнозу значительно расширяются возможности разработчиков проекта нормативно‑правового акта в оценке предложений и замечаний, поступивших на этот проект от органов государственной власти, экспертов и иных лиц.

Все это позволяет повысить уровень оценки проекта нормативно‑правового акта, своевременно обнаружить большую часть его недостатков и в конечном итоге обеспечить надлежащее качество нормативно‑правового акта и высокую эффективность закрепленных этим актом норм права.

Следует, однако, иметь в виду: многообещающие возможности прогнозов эффективности норм права могут реализоваться при условии, что ученые‑юристы и правотворческие органы в полной мере овладеют методами прогнозирования и смогут творчески их применять с учетом специфики предмета прогнозирования – норм права, социально‑правовой среды их действия, а также потребностей и интересов личности, социальных групп и всего общества. Пока же реальное положение с прогнозированием в правотворчестве является настолько неудовлетворительным, что Государственная Дума вынуждена была отказаться от своего требования рассматривать законопроекты только при наличии прогнозов их эффективности. Ныне действующий Регламент Государственной Думы не обязывает субъектов законодательной инициативы готовить прогнозы вносимых ими законопроектов.