§ 3. Правовые основы организации государственного управления

Регламентация организации государственного управления должна учитывать особенности функций и задач, для выполнения и осуществления которых она должна быть приспособлена. В связи с этим трудно представить единый нормативно-правовой акт, которым в полном объеме были бы урегулированы все вопросы управления в экономике, социально-культурной сфере и административно-политической деятельности. Проблемы подготовки такого единого закона (кодекса, основ законодательства и др.) неоднократно обсуждались в специальной литературе, на научно-практических конференциях, разных семинарах. Но очевидным является то, что принятие такого акта нереально, что, однако, не означает отказа от кодификации и систематизации законодательства в сфере государственного управления.

>>> 301 >>>

В Концепции административной реформы Украины вполне обоснованно подчеркнуто, что «поскольку осуществить кодификацию норм административного законодательства одновременно и в одном акте объективно невозможно, целесообразно осуществить поэтапную кодификацию административно-правовых норм по отдельным отраслям, сферам и институтам. Каждый этап этого процесса может завершаться подготовкой отдельных частей будущего обобщающего Административного кодекса Украины в виде соответствующих томов (или «книг»), которые должны иметь кодифицированный характер и могут называться соответствующими «Кодексами»¹¹⁵.

Действительно, законодательство в сфере организации государственного управления должно регулировать разнообразные отношения, имеющие общий, отраслевой, межотраслевой характер, территориальный аспект и др. Создание организационной системы государственного управления ограничивается отсутствием стабильной, внутренне согласованной системы законодательства, необходимого для четкого определения организации, функций, полномочий субъектов управления. В Концепции административной реформы предпринята попытка дать целостное видение решения проблем государственного управления путем проведения взаимосогласованных мероприятий, направленных на структурное преобразование органов управления, методов и форм их деятельности, чем подчеркивается приоритетность законодательного регулирования в этом деле.

Массив правовых актов, действующих в сфере государственного управления, которые приняты за последние годы, значителен, но о полной и качественной регламентации управленческой деятельности говорить еще рано, поскольку многие правоотношения пока остаются за пределами правового регулирования.

Решающим шагом в становлении основ осуществления государственного управления явилась Конституция Украины, которая определила систему и общие полномочия органов исполнительной власти, порядок их образования и реорганизации, а также в общем виде закрепила структуру экономики, социально-культурной и административно-политической деятельности.

Еще до принятия Основного Закона управленческая деятельность в разных отраслях была урегулирована рядом законов, процесс Усовершенствования которых продолжается. В той или иной мере

>>> 302 >>>

они относятся к сфере управленческой деятельности. В экономической сфере это законы Украины «О предприятиях в Украине», «О предпринимательстве», «О собственности», «О защите от недобросовестной конкуренции» и др.; в социально-культурной сфере — законы Украины «Об образовании», «О природно-заповедном фонде Украины», «О пенсионном обеспечении», Основы законодательства Украины о культуре и др. Значительной законодательной регламентации подверглись все отрасли административно-политической деятельности (оборона, безопасность, управление в области иностранных дел, внутренних дел и др.), а также межотраслевое государственное управление (статистика, ценообразование, стандартизация, метрология). Вместе с тем следует заметить, что некоторые законы, принятие которых предусмотрено Конституцией Украины, еще находятся в состоянии отработки и обсуждения, например, законы «О Кабинете Министров Украины», «О министерствах и других центральных органах исполнительной власти Украины» и др.

Важную группу актов, регулирующих управленческую деятельность, составляют акты Президента Украины — указы и распоряжения, которые издаются на основе и во исполнение Конституции и законов Украины (ч. 3 ст. 106 Конституции). Акты Президента — главы государства издаются с целью урегулирования общественных отношений по вопросам, которые Конституцией и законами Украины отнесены к его компетенции или по какой-либо причине не урегулированы законами (например, Указ от 15 декабря 1999 г. «Об изменениях в структуре центральных органов исполнительной власти»¹¹⁶). Поэтому правовые акты Президента Украины не всегда являются прямым следствием принятых законов, их конкретизацией и развитием, что характерно для нормативно-правовых актов органов исполнительной власти. Значительное количество актов Президента Украины посвящено вопросам организации управления, статуса органов управления, разных звеньев их системы. Например, Указом Президента Украины от 30 декабря 1997 г. утверждено «Положение о Министерстве юстиции Украины»¹¹⁷, Указом от 10 июня 1997 г. — «О порядке официального обнародования нормативно-правовых актов и вступления их в силу»¹¹⁸ и др.

Некоторые вопросы организации и деятельности в отраслях и сферах управления решаются с помощью правовых актов органов

>>> 303 >>>

исполнительной власти. Значительное их количество издается Кабинетом Министров Украины, например, постановления Кабинета Министров Украины от 22 июня 1999 г. «О примерном перечне управлений, отделов и других структурных подразделений областной, Севастопольской городской, районной государственной администрации»¹¹⁹, от 13 декабря 2001 г. «Об объемах и порядке ввоза гражданами на таможенную территорию Украины продуктов питания для собственного потребления и перечне предметов, которые могут быть отнесены к личным вещам граждан»¹²⁰ и др.

Правовые акты в сфере государственного управления могут иметь общий и специализированный характер. Закон Украины «Об обращениях граждан» является общим актом, поскольку его действие распространяется на соответств'ующие отношения независимо от сферы или отрасли управления, а Закон Украины «О Службе безопасности Украины» — специализированным, поскольку он закрепляет основы обеспечения безопасности. Такой же характер могут иметь также акты Президента Украины и Кабинета Министров Украины.

Организация управления в отраслях и сферах обеспечивается наряду с законами, актами Президента Украины и Кабинета Министров Украины также нормативно-правовыми предписаниями министерств и других центральных органов исполнительной власти. Значительное количество таких правовых актов принимается в сферах таможенного дела, экономики, образования, здравоохранения и др., что обусловлено недостаточным законодательным урегулированием отдельных направлений управленческой деятельности, необходимостью регламентации внутренней организации органов исполнительной власти. Но в некоторых случаях такая практика может быть не всегда достаточно обоснованной, определяется прежде всего ведомственными интересами.

Местные государственные администрации издают правовые акты с целью как комплексной регламентации отдельных направлений деятельности на соответствующей территории и внутренней организации, так и установления статуса структурных подразделений в соответствующих положениях, утверждаемых уполномоченными органами или должностными лицами, решения конкретных вопросов. По вопросам, делегированным местными органами государственной исполнительной власти органам местного самоуправления, последние

>>> 304 >>>

также могут принимать акты, регулирующие управленческие отношения. В некоторых случаях решения, принятые ими самостоятельно, регулируют отношения, которые возникают в сфере деятельности органов исполнительной власти (общеобязательные).