Предисловие

Изучение курса административного права имеет основополагающее значение для подготовки будущих юристов, поскольку этот курс, во-первых, принадлежит к циклу фундаментальных учебных дисциплин в программе юридического высшего образования; во-вторых, регулирует общественные отношения, возникающие в сфере государственного управления, которое осуществляется органами исполнительной власти, а в некоторых случаях — и другими государственными органами и органами местного самоуправления. Особенное значение изучение курса административного права приобретает в связи с изменениями, которые произошли в государственно-правовой системе Украины, закреплением в Конституции Украины мировых и европейских стандартов относительно прав и свобод человека и гражданина. В учебнике, который предлагается читателю, на это неоднократно обращается внимание.

В области административного права происходят значительные изменения, связанные с осуществлением административной реформы и реформы административного права как самостоятельной отрасли права. Свидетельством этому являются положения Концепции административной реформы в Украине и Концепции реформы административного права, которая проводится в рамках первой. На доктринальном уровне эти вопросы в той или иной степени рассматриваются в учебнике, поскольку они имеют важное значение для формирования профессиональной культуры современного юриста.

В учебнике изложен полный курс административного права Украины, освещены порядок осуществления государственного управления, его функции, формы и методы, дается толкование административно-правовых норм, комментируется практика правоприменительной деятельности.

Учебник подготовлен с учетом нового законодательства Украины, изменений и дополнений к действующему административному законодательству, новых подходов в регулировании управленческих отношений, освещении проблем законодательного обеспечения государственного управления, роли и места административного права в этой сфере.

По своей структуре учебник состоит из Общей и Особенной частей.

Общая часть содержит основные положения относительно государственного управления и административного права, их соотноше-

>>> 4 >>>

ния, субъектов административного права Украины, административной ответственности, административного процесса, законности и дисциплины в управлении.

В Особенной части рассматриваются вопросы организационно-правового регулирования в разных областях управления на современном этапе, анализируется действующее законодательство.

В учебнике воспроизведены и рассмотрены научные положения известных ученых-административистов, в том числе тех, кто работал на кафедре административного права Национальной юридической академии Украины имени Ярослава Мудрого в 50-90-х годах XX в. и внес весомый вклад в становление и развитие научной и педагогической школы.

Преподавание курса административного права в Национальной юридической академии Украины имени Ярослава Мудрого имеет свои традиции, заложенные известными учеными-административистами — докторами юридических наук, профессорами О. М. Якубой и Р. С. Павловским, имена которых с уважением будут вспоминать не только нынешние, но и будущие поколения преподавателей и студентов. Коллектив кафедры оказывает содействие развитию юридической науки и образования, усовершенствованию теории административного права и применению административного законодательства.

Авторский коллектив признателен рецензентам — ректору Университета внутренних дел МВД Украины, доктору юридических наук, профессору, академику Академии правовых наук Украины, народному депутату Украины А. М. Бандурке и заведующему кафедрой конституционного права Национальной юридической академии Украины имени Ярослава Мудрого, доктору юридических наук, профессору, академику Академии правовых наук Украины Ю. Н. Тодыке за ценные советы и замечания, высказанные при подготовке учебника к изданию.

Ю. П. Битяк,

профессор, заведующий кафедрой административного права Национальной юридической академии Украины имени Ярослава Мудрого, член-корреспондент Академии правовых наук Украины

>>> 5 >>>

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

РАЗДЕЛ I Государственное управление и административное право

Глава 1 Государственное управление и исполнительная власть

§ 1. Управление как социальное явление

Управление является необходимым условием развития общества, совместного труда людей для достижения определенных целей в соответствующих сферах и отраслях деятельности. Эта деятельность осуществляется людьми — субъектами управления и может быть охарактеризована как целенаправленная совокупность действий, которые обеспечивают согласование и координацию совместного труда с целью достижения общественно значимых целей и решения поставленных задач.

Разнообразие объектов управления дает возможность выделить основные его виды: социальное, техническое и биологическое.

Социальное управление — деятельность людей, их общественных и государственных объединений, управление человека человеком, в целом обществом.

Техническое управление связано с созданием людьми, их объединениями машин и механизмов, а также «управлением ими» с целью облегчения условий труда.

Биологическое управление направлено на использование объективных законов природы, которые открываются биологическими науками для создания новых сортов растений и пород животных.

Следует подчеркнуть, что техническое и биологическое управление осуществляется в рамках социального, поскольку все виды управления связаны с объединением усилий людей для достижения соответствующих целей, но имеют разную направленность (объект).

>>> 6 >>>

В теории управления, в том числе социального, часто говорится о кибернетическом управлении, которое приобрело значительное распространение. Однако кибернетическое управление связано со всеми приведенными видами управления, изучает их с формальной точки зрения. Достижения кибернетики используются в науке и практике управления. Это, так сказать, процесс управления.

Для правильного понимания управления как социального явления следует исходить из содержания управленческой деятельности как функции организованных систем, созданных для обеспечения взаимодействия составляющих их элементов, которые поддерживают необходимый режим работы с целью достижения поставленных целей и задач внутреннего и межсистемного характера.

Управление имеет своими основными элементами субъект и объект (действующий на основе самоорганизации), которые взаимодействуют на разных ступенях иерархии путем управляющего (руководящего) влияния субъекта на объект.

Социальному управлению присущи все названные элементы. Тем не менее следует учитывать особенности социальной сферы, где управленческие связи реализуются через отношения людей, которые проявляются в организации общественной жизни. В самом общем плане социальное управление, управление обществом в целом можно понимать как механизм организации общественных связей, которые осуществляются всеми государственными органами, независимо от конкретного назначения, органами местного самоуправления, а также объединениями граждан. Исходя из этого социальное управление:

во-первых, проявляется через совместную деятельность людей, организует их для такой деятельности в соответствующие коллективы и организационно оформляет;

во-вторых, своим главным назначением имеет упорядочение и урегулирование совместной деятельности путем обеспечения согласованных индивидуальных действий участников такой деятельности через влияние на их поведение (волю);

в-третьих, выступает в роли регулятора управленческих взаимоотношений, которые возникают между субъектом и объектом в процессе практической реализации функций социального управления;

в-четвертых, является властным, поскольку базируется на подчинении воли участников управленческих отношений — субъект формирует и реализует волю, а объект ей подчиняется;

>>> 7 >>>

в-пятых, имеет особый механизм реализации через организационно оформленные группы людей, которыми выступают органы исполнительной власти (государственного управления), органы местного самоуправления и объединения граждан или уполномоченные лица этих организаций.

Социальное управление имеет специфическое назначение, особые формы осуществления и организации общественных связей. В широком понимании, как уже отмечалось, управленческие задачи и функции реализуют все государственные органы, независимо от их назначения, органы местного самоуправления, объединения граждан. В связи с этим принято разделять социальное управление на общественное, которое осуществляется органами местного самоуправления, объединениями граждан, другими негосударственными организациями, и государственное, под которым понимается специфический вид государственной деятельности — исполнительная деятельность, функционирование которой связано с формированием особой правовой отрасли — административного права.

Следует также заметить, что управленческие связи прослеживаются и в деятельности законодательного органа — Верховной Рады Украины, судебной и прокурорской системах, но они являются внутренними организационно-правовыми, связанными с управлением своей системой.

В системе социального управления особое место занимает местное самоуправление, которое является правом территориальной громады — жителей села (нескольких сел), поселка и города самостоятельно решать вопросы местного значения в пределах Конституции и законов Украины. Местное самоуправление осуществляется территориальными громадами как непосредственно, так и через органы местного самоуправления (сельский, поселковый, городской совет и их исполнительные органы, глав села, поселка, города — сельского, поселкового, городского голову).

Объединения граждан и иные негосударственные организации осуществляют управление на основе своих уставов в пределах Конституции и законов Украины.