§ 4. Соотношение исполнительной власти, государственного управления и административного права

Исполнительная власть не отождествляется с государственным управлением, которое характеризуется как вид государственно-властной деятельности. Вопрос об их соотношении возникает в связи с тем, что государственное управление рассматривается как исполнительно-распорядительная деятельность, которая осуществляется системой органов исполнительной власти. Следует также отметить, что сейчас из практики государственного строительства, нормотворческой деятельности (содержания нормативно-правовых актов) практически исчезли термины «исполнительно-распорядительная деятельность» и даже «государственное управление».

При рассмотрении соотношения исполнительной власти и государственного управления следует исходить из того, что категория «исполнительная власть» является политико-правовой, а категория «государственное управление» — организационно-правовой. Главное, что их объединяет, — это исполнительная направленность.

Государственное управление по своему назначению представляет собой вид государственной деятельности, в рамках которой реализуется государственная власть. Это полностью отвечает системе деления власти, поскольку каждая ветвь единой государственной власти реализует полномочия через деятельность соответствующих субъектов.

Исполнительная власть получает свой реальный характер в деятельности соответствующих звеньев государственных органов и их аппарата, которые называются органами исполнительной власти, но продолжают осуществлять, как и раньше, управленческую деятельность и, по сути, являются органами государственного управления. Сейчас государственное управление осуществляется в рамках единой системы государственной власти на принципе разделения власти, поэтому государственное управление, элементами которого являются исполнительная и распорядительная деятельность, не может противопоставляться исполнительной власти, поскольку через него реализуются властные полномочия субъектов исполнительной власти. Следовательно, все субъекты исполнительной власти являются звеньями системы государственного управления.

Таким образом, сущность проблемы соотношения исполнительной власти и государственного управления характеризуется рядом факторов, которые свидетельствуют о том, что в некоторых случаях они имеют как общие черты, так и различаются по некоторым важ-

>>> 14 >>>

ным характеристикам. Так, исполнительную власть и государственное управление осуществляют исполнительные органы. Однако к органам управления следует также отнести администрацию государственного предприятия или учреждения, которая не является исполнительным органом, так как иначе ее следовало бы включить в число субъектов исполнительной власти, и др. Вместе с тем понятия «субъект исполнительной власти» и «орган исполнительной власти» являются тождественными.

Исполнительная власть в Украине, известной мерой в ее государственно-управленческом понимании, отходит от функций непосредственного управления, характерных для большинства государств со строго централизованной системой управления и господством государственной формы собственности. Происходят процессы, которые свидетельствуют об уменьшении функций государственного управления некоторыми сферами жизни, в особенности экономикой. На этом основании проявляются тенденции к становлению системы государственного регулирования, когда непосредственное вмешательство аппарата управления в деятельность объектов уменьшается, а управленческое влияние связывается с самостоятельностью тех или иных структур. Об этом свидетельствует курс на обеспечение реальной оперативной и хозяйственной самостоятельности на региональном и местном уровнях, предприятий и учреждений. Внимание сосредоточивается на выработке экономической политики, развитии экономики, стимулировании предпринимательства, разгосударствлении имущества и др. Это нисколько не уменьшает роли исполнительной власти в государственном управлении, тем более, что между государственным управлением и государственным регулированием принципиальные отличия отсутствуют, поскольку цель их одна. Управляя, органы исполнительной власти осуществляют регулирование, а регулируя — управление. Отличие состоит в степени влияния управляющего на управляемого и уровне подчиненности или отсутствии подчиненности.

Известно, что ни одно государство еще не отказалось и не откажется от государственного управления с точки зрения как политических, экономических, так и социальных причин. Государственно-управленческая деятельность всегда была и будет необходимой, но ее формы и методы диктуются условиями общественной жизни. Сейчас происходят процессы, которые свидетельствуют об уменьшении прямого управленческого влияния на некоторые стороны обще-

>>> 15 >>>

ственной жизни, но в такой сфере, как административно-политическая деятельность, общий объем «прямого управленческого влияния» не уменьшается. Одновременно государство все больше и больше становится на путь формирования сильной исполнительной власти, способной обеспечить необходимый уровень управления общественными отношениями (создание в соответствии с Конституцией Украины централизованной системы исполнительной власти в государстве, закрепление отношений ответственности, подотчетности и подчиненности местных государственных администраций вышестоящим органам исполнительной власти согласно Закону Украины от 9 апреля 1999 г. «О местных государственных администрациях»¹ и т. п.). Таким образом, создаются система исполнительной власти, которую составляют государственные органы — субъекты исполнительной власти, и организационный механизм осуществления исполнительной власти как государственного управления. При этом государственное управление следует рассматривать шире, чем систему исполнительной власти, поскольку оно осуществляется не только теми органами, которые входят в систему исполнительной власти, но и другими, которые не являются органами исполнительной власти (администрация государственных предприятий и учреждений, руководители предприятий, учреждений и организаций, которые относятся к сфере управления министерств, органы министерств и ведомств на местах и др.). Тесные взаимосвязи исполнительной власти и государственного управления как разновидности социального управления объединяет в одно целое и такое явление, как административное право, поскольку его формирование как самостоятельной отрасли права традиционно связывается с государственным управлением. Административное право выступает необходимым и важным инструментом управления социальными процессами в обществе. Границы административно-правового регулирования связаны с деятельностью органов исполнительной власти, охватывают общественные отношения управленческого характера, которые складываются в этой сфере государственной деятельности по руководству экономикой, социальной сферой и культурой, административной деятельностью. В некоторых случаях административно-правовое регулирование распространяется на внутриорганизационную деятельность других государственных органов и внешнеорганизаци

>>> 16 >>>

онные отношения органов исполнительной власти с гражданами, негосударственными формированиями (общественными организациями, партиями).

Административное право рассматривается как совокупность правовых норм, которые регулируют общественные отношения в сфере государственного управления. Его основу составляет административное законодательство, которое является составной частью (элементом) всего законодательства Украины. Под административным законодательством понимается система правовых актов, в которых находят свое внешнее проявление административно-правовые нормы. Оно охватывает не все нормативно-правовые акты, а лишь те из них, которые относятся к управленческой деятельности (исполнительной и распорядительной).

Сейчас в системе административно-правового регулирования основное место принадлежит: охране и обеспечению прав и свобод граждан; разработке и реализации общегосударственных программ экономического, научно-технического, социального и культурного развития; управлению объектами государственной собственности соответственно с законом; усовершенствованию форм и методов государственного управления; решению организационных проблем государственного строительства (координация и направление работы органов исполнительной власти, обеспечение внешнеэкономической деятельности, таможенного дела и т.п.); усовершенствованию мер поощрения и порядка применения ответственности в государственном управлении (в том числе относительно государственных служащих); установлению и эффективному воплощению в жизнь правовых и организационных основ хозяйствования (обеспечение равных условий развития всех форм собственности, стимулирование предпринимательства, защита прав собственника, охрана прав потребителей, недопущение недобросовестной конкуренции и др.); регулированию функционирования в рамках закона объектов негосударственной собственности; осуществлению мер по укреплению законности и порядка.

Итак, в соответствии с приведенным исполнительная власть представлена в механизме деления власти органами исполнительной власти. Государственное управление осуществляется в рамках этой системы и другими государственными органами, не названными в Конституции Украины исполнительными, и находит свое проявление в деятельности разных звеньев государственного аппарата, которые по своей сути являются органами государственного управления. Основное его назначе-

>>> 17 >>>

ниє — исполнительная и распорядительная деятельность в пределах, предусмотренных административным правом, предписаниями (нормами), которые составляют административное законодательство.