§ 2. Метод административного права
В теории права принято выделять три основных способа правового регулирования. Это — предписание (наложение прямой юридической обязанности осуществить определенные действия); запрет (наложение прямой юридической обязанности не осуществлять определенные действия); разрешение (юридическое разрешение осуществлять определенные действия по своему усмотрению). Конкретное назначение той или иной отрасли права влияет на выбор юридических способов воздействия и на первый план может выйти один из них. Так, для гражданско-правового регулирования характерным является использование разрешения, поскольку урегулированные гражданским правом имущественные отношения носят, как правило, договорный характер (например, гражданское соглашение, хозяйственный договор), который предполагает равенство сторон. Вместе с тем каждая отрасль права использует всю совокупность способов правового влияния, выделяя среди них основные для этой отрасли.
Под административно-правовым методом регулирования понимается совокупность правовых средств и способов (приемов), которые применяют органы управления для обеспечения регулирующего воздействия норм административного права на общественные отношения. Административно-правовое регулирование управленческих общественных отношений фактически является формой юридического опосредования связей между субъектом и объектом управления, правовым способом целенаправленного руководящего (управленческого) влияния. Но эти связи и это влияние предполагают известное подчинение воли управляемых единой управляющей воле. Таким образом, административно-правовое регулирование имеет своим объектом такие общественные отношения, в которых положение сторон характеризуется их фактическим неравенством: один из участников «подчинен» другому. Иначе говоря, объект управления подчинен субъекту управления. Так, административное право регулирует управленческие отношения между высшими и низшими органами исполнительной власти, построенные на основах организационной подчиненности. Соответственно каждое звено системы органов исполнительной власти подчинено по вертикали соответствующем высшему звену. В отношениях между органами управления и гражданами также налицо фактическое неравенство сторон, что тем не менее не носит характера организационной подчиненности гражда-
>>> 24 >>>
нина этим органам. Именно органы управления устанавливают обязательные для граждан правила поведения (например, противопожарные, санитарно-гигиенические и др.), применяют к ним в необходимых случаях меры принуждения (например, административные взыскания), решают вопросы, возникающие по инициативе граждан (например, по их жалобам и заявлениям) и т. п.
Особенности административно-правового регулирования управленческих общественных отношений наиболее четко проявляются в следующем.
Во-первых, для него характерны предписания соответствующих органов исполнительной власти (должностных лиц). Другая сторона урегулированных общественных отношений обязана подчиняться этому предписанию. Так, акт председателя местной госадминистрации обязателен для всех ее работников или для тех из них, кому он прямо адресован. Таким образом, налицо юридически властные предписания субъекта государственного управления, который действует от имени государства и реализует предоставленные ему властные полномочия. Вследствие этого другая сторона управленческих отношений не может занимать равное положение с органом, выступающим в роли субъекта управления.
Во-вторых, юридически властные предписания субъекта государственного управления являются односторонними. Если гражданское право предусматривает волеизъявление двух сторон отношений, то предметом административного права являются такие отношения, в которых четко выражено волеизъявление одной стороны, при этом ей принадлежит решающее значение. Например, юридический акт управления исходит не от всех сторон управленческих отношений, а только от уполномоченного органа управления или должностного лица, которые выражают в данных отношениях интересы государства. Очевидно, что признак односторонности волеизъявления логически вытекает из присущей управленческим отношениям подчиненности одной стороны другой. Соответственно только субъект управления уполномочен давать властные предписания, обязательные для другой стороны отношений. В этом проявляется наличие юридического неравенства сторон: волеизъявление субъекта управления не является равным волеизъявлению объекта управления, иначе отношения приобрели бы договорный характер. Вот почему общественные отношения, которые регулируются административным правом, часто называют властными отношениями. За этим термином по сути скрыто одно из основных качеств социального управления: наличие
>>> 25 >>>
в управленческих отношениях единой управляющей воли, которой подчиняется воля тех, кем руководят (подчиненных). Практически односторонность юридически властных предписаний субъектов государственного управления выражается в том, что эти субъекты наделены такими полномочиями, объем которых у другой стороны управленческих отношений меньше. Например, администрация предприятия имеет право самостоятельно решать многие вопросы своей производственно-хозяйственной деятельности. Тем не менее есть и такие вопросы, решение которых вследствие их общеотраслевого характера относится к компетенции вышестоящих органов. В иных случаях у одной из сторон управленческих отношений вообще нет полномочий, аналогичных полномочиям органов исполнительной власти (например, у граждан). Именно поэтому такая сторона отношений обращается к полномочному органу (должностному лицу) за решением того или иного вопроса, так как сама она решить его не может.
Таким образом, независимо оттого, имеется прямая организационная подчиненность субъекту управления или она отсутствует, никто, кроме органа, являющегося субъектом управления в рассматриваемых управленческих отношениях, не имеет достаточных полномочий для решения тех или иных вопросов. При этом властность и юридическая обязательность односторонних предписаний определяются нормами права, а не по усмотрению субъектов управления. Это означает, что в сфере государственного управления нормы административного права определяют инстанцию, которая правомочна самостоятельно и юридически властно решать разнообразные вопросы, возникающие в сфере управления. Следовательно, подчиненность в административно-правовых отношениях проявляется в юридической зависимости одной стороны (управляемой) от другой (управляющей). Субъект управления по сути юридически властвует, а объект — юридически зависит от проявления его воли. В обязательности односторонних юридически властных предписаний субъекта управления для другой стороны управленческих отношений и находит свое проявление подчиненность, присущая административно-правовому регулированию.
Односторонность и обязательность волеизъявления субъекта государственного управления наиболее характерны для предписаний и запретов как способов регулирующего воздействия административного права на управленческие отношения. Они характерны и для разрешений. Выбрав разрешенный вариант поведения, соответствующая сторона управленческих отношений действует, руковод-
>>> 26 >>>
ствуясь обязательным предписанием, и в этом понимании она юридически подвластна таким односторонним правилам. Например, гражданин, реализуя свое право на обжалование неправомерных действий органов государственного управления, должностных лиц, юридически зависит от одностороннего решения по его жалобе, которое примет правомочный орган управления вследствие предоставленных ему односторонних юридически властных полномочий.
Обобщая изложенное, можно утверждать, что согласно нормам административного права каждый орган государственного управления, должностное лицо наделяются полномочиями по принятию в одностороннем порядке решений, требования которых обязательны для всех, кому адресованы такие решения. Также они обязательны и для субъекта управления. Таким является механизм юридического взаимодействия сторон в управленческих отношениях, закрепленный нормами административного права. Вследствие своей универсальности он характерен и для иных отраслей права, где общественные отношения не носят договорного характера (например, для трудового, финансового права и др.).
Особенности административно-правового метода не ограничиваются тем, что субъект управления вправе принуждать другую сторону к соблюдению общеобязательных правил. Возможность принуждения не исключается, но оно применяется как крайний способ юридического влияния. Таким образом, обязательность предписаний не тождественна принуждению. Содержание юридически властных предписаний (присущих административно-правовому регулированию) достаточно разнообразно. В форме предписаний устанавливаются правила поведения, юридические обязанности, осуществляется контроль за надлежащим поведением. Многие вопросы решаются в одностороннем порядке по инициативе граждан, низших органов и подчиненных объектов, им предоставляются соответствующие права, удовлетворяются их законные ходатайства, юридически оформляются субъективные права и т. п. Принятию одностороннего юридического акта во многих случаях предшествуют согласование, общее рассмотрение и обсуждение тех или иных вопросов. Исполнение односторонних предписаний обеспечивается разъяснительной и воспитательной работой органов управления; предписания нередко сопровождаются рекомендациями по их наиболее эффективному выполнению и т. д. Сейчас все шире применяются не только методы прямых предписаний, но и способы непрямого воздействия (например, экономических рычагов на имущественные интересы управляемых).
>>> 27 >>>
Практика свидетельствует, что, например, министерство и предприятие не могут иметь одинаковые права, находиться на одинаковом правовом уровне. Они осуществляют различную по своему назначению деятельность. Руководство предусматривает подчиненность управляемых и исключает возможность эквивалентно-компенсационных взаимосвязей между руководителем и управляемым.
Результатом различного рода согласований, которые широко используются на практике органами исполнительной власти, зачастую являются односторонние юридически властные акты соответствующих органов управления.
Вместе с тем приведенное свидетельствует о том, что властному методу не чужды способы воздействия, предполагающие равенство сторон, и они используются не только на стадии, предшествующей проявлению собственно административно-правового регулирования (подготовка одностороннего властного решения).
Из сказанного можно сделать определенные выводы. Административно-правовой метод используется при определении прав и обязанностей участников регулируемых отношений, санкций и порядка их применения. Административно-правовой метод регулирования проявляется в юридическом неравенстве участников отношений, прямом организационном подчинении одного из них другому. В процессе административно-правового регулирования распоряжения органов государственного управления, адресованные иным участникам управленческих отношений, являются обязательными к исполнению. Управленческие отношения могут возникать помимо воли другой стороны, так как органы исполнительной власти действуют от имени государства, наделены юридически властными полномочиями.
В административно-правовом регулировании управленческих отношений используются административное нормотворчество и распорядительство, а также административные меры правоохранительного характера.
Административное нормотворчество — это установление органами исполнительной власти подзаконных обязательных правил поведения в сфере государственного управления.
Административное распорядительство проявляется в решении органами управления, их должностными лицами вопросов индивидуального характера. Дальнейшее развитие административного нормотворчества и распорядительства в современных условиях тесно связано с улучшением их форм, усовершенствованием
>>> 28 >>>
законодательства, усилением экономических и организационных рычагов реализации управленческих решений, повышением профессиональных знаний государственных служащих, расширением научных основ и культуры управления трудом.
К административным мерам правоохранительного характера относятся меры, направленные на поддержание режима законности и дисциплины в государственном управлении, применение предусмотренных законом способов воспитательного и принудительного воздействия. Они используются для охраны общественного порядка, собственности, социально-экономических, политических и личных прав и свобод граждан, прав и законных интересов предприятий, учреждений и организаций, установленного порядка управления, укрепления законности, предупреждения правонарушений и борьбы с ними, воспитания граждан в духе соблюдения Конституции и законов Украины.
Таким образом, административно-правовой метод отражает властную природу государственного управления, односторонность и юридическую обязательность предписаний субъектов управления, а урегулированные этим методом отношения определяются как отношения власти и подчинения.
- Предисловие
- § 2. Государственное управление
- § 3. Сущность исполнительной власти
- § 4. Соотношение исполнительной власти, государственного управления и административного права
- § 5. Государственное управление в условиях проведения в Украине административной реформы
- Глава 2 Предмет и система административного права § 1. Административное право Украины как отрасль права
- § 2. Метод административного права
- § 3. Система административного права
- § 4. Административное право и другие отрасли права
- § 5. Наука административного права
- Глава 3 Административно-правовые нормы § 1. Понятие, виды и особенности административно-правовых норм
- § 2. Источники административного права
- § 3. Систематизация административного права
- Глава 4 Административно-правовые отношения § 1. Понятие и основные черты административно-правовых отношений
- § 2. Виды административно-правовых отношений
- Раздел II Субъекты административного права Украины Глава 5 граждане § 1. Основы административно-правового статуса граждан
- § 2. Права и обязанности граждан в сфере исполнительной власти
- § 3. Обращения граждан
- § 4. Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства
- Глава 6 Органы исполнительной власти § 1. Понятие, признаки и правовое положение органов исполнительной власти
- § 2. Виды органов исполнительной власти
- § 3. Система органов исполнительной власти и принципы их построения
- § 4. Полномочия Президента Украины в сфере исполнительной власти
- § 5. Правовое положение Кабинета Министров Украины
- § 6. Центральные органы исполнительной власти
- § 7. Органы исполнительной власти Автономной Республики Крым и других субъектов
- Глава 7 Органы местного самоуправления
- Глава 8 Государственные служащие § 1. Понятие, виды и принципы государственной службы
- § 2. Правовое регулирование государственной службы
- § 3. Должность и должностное лицо
- § 4. Государственные служащие, их виды
- § 5. Обязанности и права государственных служащих
- § 6. Прохождение государственной службы
- § 7. Ответственность государственных служащих
- Глава 9 Предприятия и учреждения § 1. Понятие, виды и правовые основания деятельности предприятий и учреждений
- § 2. Правовое положение предприятий и учреждений, их администрации
- § 3. Порядок образования и прекращения деятельности предприятий и учреждений
- Глава 10 Объединения граждан § 1. Понятие и виды объединений граждан
- § 2. Административно-правовой статус объединений граждан
- § 3. Законодательное регулирование правового положения религиозных организаций
- Раздел III Функции, формы и методы государственного управления Глава 11 Функции государственного управления § 1. Понятие функций государственного управления
- § 2. Виды функций государственного управления
- Глава 12 Формы государственного управления § 1. Понятие форм государственного управления
- § 2. Виды форм государственного управления
- § 3. Правовые акты государственного управления
- § 4. Классификация актов государственного управления
- § 5. Действие актов государственного управления
- § 6. Административный договор
- Глава 13 Административно-правовые методы § 1. Понятие административно-правовых методов
- § 2. Виды административно-правовых методов
- § 3. Административное принуждение, его виды
- Раздел IV Ответственность по административному праву Глава 14 Административная ответственность § 1. Понятие и основные черты административной ответственности
- § 2. Законодательные основы административной ответственности
- § 3. Административное правонарушение, его состав
- § 4. Общие правила и сроки привлечения к административной ответственности
- § 5. Административная ответственность юридических лиц
- Глава 15 Дисциплинарная ответственность
- Раздел V Административно-процессуальное право Глава 16 Административно-процессуальная деятельность § 1. Административный процесс: содержание и общие черты
- § 2. Структура административного процесса и характеристика производств по отдельным административным делам
- § 3. Административная юрисдикция: общие черты, принципы
- § 4. Административная юстиция: понятие и виды
- Глава 17 Производство по делам об административных правонарушениях § 1. Задачи и порядок производства по делам об административных правонарушениях
- § 2. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях
- § 3. Стадии производства по делам об административных правонарушениях
- § 4. Органы (должностные лица), уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях
- Раздел VI Законность и дисциплина в государственном управлении Глава 18 Законность в сфере государственного управления § 1. Понятие режима законности и дисциплины в государственном управлении
- § 2. Способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении: общая характеристика
- Глава 19 Контроль и надзор в государственном управлении § 1. Контроль со стороны законодательной власти
- § 2. Контроль со стороны специализированных контролирующих органов
- § 3. Контроль со стороны представительских органов местного самоуправления
- § 4. Судебный контроль
- § 5. Прокурорский надзор за законностью и дисциплиной в государственном управлении
- § 6. Обращения граждан как способ обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении
- § 7. Общественный контроль
- Глава 20 Административно-правовые режимы § 1. Понятие и виды административно-правовых режимов
- § 2. Понятие чрезвычайных режимов
- § 3. Правовой режим чрезвычайного положения
- § 4. Режим зоны чрезвычайной экологической ситуации
- § 5. Правовой режим военного положения
- § 6. Режим государственной тайны
- § 2. Понятие и цели государственного управления
- § 3. Правовые основы организации государственного управления
- Глава 22 Отраслевые, межотраслевые и региональные основы в управлении § 1. Отраслевое управление: его содержание
- § 2. Особенности межотраслевого управления
- § 3. Особенности регионального управления
- Раздел VIII Управление экономикой Глава 23 Правовые основы управления экономикой § 1. Необходимость и характер государственного управления экономикой
- § 2. Содержание государственного руководства в сфере экономики
- § 3. Система центральных и местных органов управления в сфере экономики, их компетенция
- § 4. Правовые основы организации управления экономикой
- § 5. Государственный контроль и надзор в сфере экономики
- Глава 24 Управление государственной и региональной собственностью § 1. Организационно-правовые основы управления собственностью
- § 2. Система и правовое положение органов управления собственностью
- § 3. Понятие, цель, виды и правовая основа приватизации
- § 4. Государственная программа приватизации. Порядок приватизации и ее участники
- Глава 25 Управление промышленностью § 1. Организационно-правовые основы управления промышленностью
- § 2. Система органов управления промышленностью
- § 3. Предприятия и их объединения в промышленности. Правовое положение их администрации
- § 4. Местное самоуправление и промышленность
- § 5. Государственный контроль и надзор в управлении промышленностью
- § 6. Административная ответственность за правонарушения в промышленности
- Глава 26 Управление сельским хозяйством § 1. Организационно-правовые основы управления агропромышленным комплексом
- § 2. Система органов управления агропромышленным комплексом и их компетенция
- § 3. Предприятия в сельском хозяйстве
- § 4. Государственный контроль в агропромышленном комплексе
- § 5. Административная ответственность за правонарушения агропромышленном комплексе
- Глава 27 Управление строительством и жилищно-коммунальным хозяйством § 1. Организационно-правовые основы управления строительством и жилищно-коммунальным хозяйством
- § 2. Система органов управления строительством и жилищно-коммунальным хозяйством
- § 3. Местное самоуправление, строительство и жилищно-коммунальное хозяйство
- § 4. Государственный контроль в строительстве и жилищно-коммунальном хозяйстве
- § 5. Административная ответственность за правонарушения в строительстве и жилищно-коммунальном хозяйстве
- Глава 28 Управление коммуникациями § 1. Организационно-правовые основы управления коммуникациями
- § 2. Органы управления транспортом и дорожным хозяйством
- § 3. Управление железнодорожным транспортом
- § 4. Управление морским и речным транспортом
- § 5. Управление автомобильным транспортом Автомобильный транспорт является одной из важных областей хозяйства, обеспечивает вместе с другими видами транспорта про-
- § 6. Управление гражданским воздушным транспортом
- § 7. Управление трубопроводным транспортом
- § 8. Управление дорожным хозяйством
- § 9. Органы управления связью
- § 10. Местное самоуправление и коммуникации
- § 11. Государственный контроль на транспорте и в области связи
- § 12. Административная ответственность за правонарушения на транспорте и в области связи
- Глава 29 Управление использованием и охраной природных ресурсов § 1. Организационно-правовые основы управления использованием и охраной природных ресурсов
- § 2. Органы управления использованием и охраной природных ресурсов
- § 3. Местное самоуправление и охрана природных ресурсов
- § 4. Государственный контроль и надзор в области использования и охраны природных ресурсов
- § 5. Административная ответственность за правонарушения в области использования и охраны природных ресурсов
- Глава 30 Управление торговлей § 1. Организационно-правовые основы управления торговлей
- § 2. Местное самоуправление и торговля
- § 3. Государственный контроль в управлении торговлей
- § 4. Административная ответственность за правонарушения в области торговли
- Глава 31 Управление финансами § 1. Организационно-правовые основы управления финансами
- § 2. Органы управления финансами
- § 3. Управление в области бюджетной деятельности
- § 4. Управление системой налогообложения
- § 5. Управление в сфере кредитования и страхования
- § 6. Управление денежным обращением и системой валютного регулирования
- § 7. Финансовый контроль
- § 8. Административная ответственность за правонарушения в области финансов и предпринимательской деятельности
- Глава 32 Управление внешнеэкономической деятельностью § 1. Организационно-правовые основы управления внешнеэкономической деятельностью
- § 2. Органы управления внешнеэкономической деятельностью
- Глава 33 Управление таможенным делом § 1. Организационно-правовые основы управления таможенным делом
- § 2. Органы управления таможенным делом
- § 3. Таможенный контроль
- § 4. Административная ответственность за нарушение таможенных правил
- Раздел IX Управление социально-культурным строительством Глава 34 Управление образованием § 1. Организационно-правовые основы и система образования
- § 2. Система и полномочия органов управления образованием
- § 3. Компетенция местных органов государственной исполнительной власти и органов местного самоуправления в области образования
- § 4. Управление образовательными заведениями
- § 5. Государственный контроль за деятельностью образовательных заведений
- Глава 35 Управление наукой § 1. Организация государственного управления наукой
- § 2. Органы управления наукой
- § 3. Научные учреждения и научные общества
- Глава 36 Управление охраной здоровья населения § 1. Организационно-правовые основы управления охраной здоровья населения
- § 2. Система органов управления охраной здоровья населения
- § 3. Местное самоуправление и охрана здоровья населения
- § 4. Правовое положение учреждений охраны здоровья населения
- § 5. Санитарно-эпидемиологический надзор
- Глава 37 Управление культурой § 1. Организационно-правовые основы управления культурой
- § 2. Органы управления культурой
- § 3. Правовое регулирование деятельности заведений и учреждений культуры
- § 4. Местное самоуправление и культура
- Глава 38 Управление физической культурой, спортом и туризмом § 1. Организационно-правовые основы управления физической культурой, спортом и туризмом
- § 2. Система и правовое положение органов управления физической культурой, спортом и туризмом
- § 3. Спортивные общества и союзы
- § 4. Местное самоуправление и физическая культура, спорт и туризм
- Глава 39 Государственная политика по делам семьи и молодежи § 1. Основы и принципы государственной молодежной политики
- § 2. Организационно-правовое обеспечение реализации молодежной политики
- Глава 40 Управление в сфере социальной защиты населения § 1. Организационно-правовые основы управления социальной защитой населения
- § 2. Система органов социальной защиты населения
- § 3. Местное самоуправление и социальная защита населения
- Раздел X Управление административно-политической деятельностью Глава 41 Управление обороной § 1. Организационно-правовые основы управления обороной
- § 2. Вооруженные Силы Украины, их виды
- § 3. Комплектование Вооруженных Сил Украины
- § 4. Военная служба
- § 5. Административная ответственность за нарушение законодательства о всеобщей воинской обязанности и военной службе
- Глава 42 Управление национальной безопасностью § 1. Организационно-правовые основы управления национальной безопасностью
- § 2. Государственная граница и ее охрана
- Глава 43 Управление внутренними делами § 1. Организационно-правовые основы управления внутренними делами
- § 2. Служба в органах внутренних дел
- § 3. Милиция
- § 4. Общественные формирования по охране общественного порядка и государственной границы
- § 5. Государственный надзор за безопасностью дорожного движения
- § 6. Государственный пожарный надзор
- § 7. Внутренние войска
- Глава 44 Управление иностранными делами § 1. Организационно-правовые основы управления иностранными делами
- § 2. Министерство иностранных дел Украины и его органы за границей
- § 3. Административно-правовое регулирование въезда в Украину и выезда из Украины
- Глава 45 Управление юстицией §1. Организационно-правовые основы управления юстицией
- § 2. Регистрация актов гражданского состояния
- § 3. Организация нотариальной службы
- § 4. Взаимоотношения органов юстиции и судебной системы
- § 5. Органы юстиции и адвокатура