§ 1. Основы теории эффективности правовых норм.

По мнению указанных авторов, разделяемому в настоящее время большинством специалистов, эффективность правовых норм может быть определена как соотношение между фактическим результатом их действия и теми социальными целями, для достижения которых эти нормы были приняты¹²³.

Исходя из данного определения, эффективность правовых норм – это не их внутреннее качество, а определенное свойство их действия, которое выражается именно в воздействии на неправовые явления, на фактические отношения людей. Причем, действие права далеко не всегда может быть сведено к его реализации путем соблюдения, использования и применения правовых установлений, возможны и иные способы его влияния на индивидуальное, групповое, общественное сознание и поведение.

Критерием оценки эффективности правовых норм являются их цели. Поскольку конкретные социальные цели, лежащие в основе различных норм права, чрезвычайно разнообразны и многочисленны, возникает проблема определения их основных типов (типологизации). Прежде всего, следует иметь в виду наличие правовых целей самых различных уровней. Возможность достижения целей более высокого уровня всегда требует предварительного решения задач более низкого уровня. Так, основные задачи той или иной отрасли законодательства могут быть решены при условии предварительного достижения целей конкретных правовых институтов, а цели последних достигаются на основе достижения конкретных частных целей правовых норм и их групп. В результате система правовых целей образует обычно «дерево целей», где частные цели конкретных правовых норм, взаимопереплетаясь, укрупняются и трансформируются в цели правовых институтов, последние – в цели конкретных отраслей законодательства или межотраслевых правовых комплексов и т. д. Разграничение правовых целей разных уровней имеет принципиальное значение для определения эффективности различных правовых систем. Так, измерение эффективности конкретных правовых норм или их небольших групп должно осуществляться на основе их частных непосредственных целей. Ориентация в таких случаях только на цели более высокого уровня может привести к ошибочным выводам. Эффективность правовых институтов или конкретных отраслей права может быть определена лишь на основе целей соответствующего уровня. Эффективность правовых систем высшего уровня, несомненно, зависит от эффективности подсистем более низкого уровня. Однако это не означает, что эффективность права или какой‑либо его отрасли равна простой совокупности эффективностей отдельных правовых норм и институтов, поскольку она не сводится к их сумме. Именно поэтому эффективность крупных систем правовых установлений, а тем более эффективность права в целом, в отличие от эффективности правовых норм и их систем низкого уровня, не может быть измерена простыми эмпирическими методами. Она определяется лишь качественно на основе анализа общественно‑исторической практики.

Для исследования эффективности правовых норм целесообразно учитывать деление их целей на ступенчатые и неступенчатые. К первым относятся те, которые достижимы в большей или меньшей степени, причем эта степень может колебаться от нуля до какой‑то установленной величины, трактуемой как максимально возможная степень достижения цели, или может не иметь установленной верхней границы (например, уровень правонарушений в различных сферах общественных отношений). К неступенчатым относятся цели, которые могут быть либо достигнуты полностью, либо не достигнуты совсем.

С точки зрения изучения эффективности весьма существенно деление целей на материальные и юридические. Материальные цели касаются общественных отношений в неправовой области. Они могут иметь экономический, политический, идеологический и другой характер. Вместе с тем во всей сумме целей, лежащих в основе правовых предписаний, следует выделить цели, ближайшим объектом которых будет само право, его исполнение и соблюдение. Такие цели являются юридическими. Важность выделения юридических целей, особенно цели обеспечения неуклонного исполнения правовых требований, для решения проблемы изучения эффективности действующего законодательства состоит в том, что эффективность норм права, служащих таким целям, должна определяться исходя, прежде всего, из их юридических, а не более отдаленных материальных целей. Иначе говоря, если применительно к большинству непосредственных целей правомерность поведения еще ничего не говорит о социальной эффективности соответствующих норм, то применительно к юридическим целям правомерность поведения свидетельствует об эффективности соответствующих правовых предписаний. Исходя из данного деления целей, следует различать два уровня эффективности: юридическую эффективность правовой нормы, характеризуемую соответствием поведения адресатов правовой нормы с требуемым поведением, указанным в норме; социальную эффективность правовой нормы, эталоном оценки которой является не само правомерное поведение ее адресатов, а более отдаленная социальная цель, находящаяся вне непосредственной сферы правового регулирования.

Наличие самых точных представлений о цели правового предписания не дает возможности судить о его эффективности, пока не выяснится, была ли и в какой степени достигнута запланированная цель.

Поэтому следующим вопросом, который необходимо решить в процессе изучения эффективности правовых норм, является вопрос о том, что представляют собой результаты их действия. В связи с этим нужно различать действие права в качестве регулятора общественных отношений и действие права как идеологической силы. В первом случае предметом воздействия права являются волевые общественные отношения. Главное место в правовом регулировании занимают регламентация действий, поведения участников общественных отношений, определение содержания их прав и обязанностей, а также последствий неисполнения юридических обязанностей или неправильного использования прав. Право в качестве регулятора общественных отношений действует на них через сознание и волю их участников и может регулировать эти отношения лишь благодаря тому, что их участники обладают относительной свободой воли, выбора поведения. Но объектом правового регулирования являются не мысли, воля человека, а его действия. Напротив, объектом воздействия права как идеологической силы служит сознание людей, и результаты такого воздействия локализуются именно в сфере индивидуального, группового общественного сознания (мировоззрения, идеологии, психологии и т. д.). И хотя, в конечном счёте, о реальных помыслах и чувствах реальных носителей можно судить лишь по их действиям, в данном случае содержание, характер, форма поведения выступают как проявления результатов воспитательного воздействия права, а не как сами эти результаты.

Таким образом, не всегда легко определить, что следует рассматривать в качестве результатов действия данных правовых норм и институтов и их функций регулятора общественных отношений или идеологического фактора. Но гораздо труднее все же другое – установить то, что объекты, явления, процессы, о которых идет речь, есть результаты действия именно права и что, следовательно, по ним можно судить об эффективности правовых предписаний. Это объясняется тем, что сложно установить, какие качественные процессы и в каких количественных выражениях выступают как результат действия именно данной правовой нормы. Дело в том, что на общественные отношения влияют, с одной стороны, нормы права, а с другой – различные факторы, которые могут действовать как в одном направлении с ней (положительные факторы), так и в противоположном направлении (отрицательные факторы). В первом случае осуществление допустимого варианта состояния общественных отношений становится более вероятным, во втором вероятность его реализации снижается. Влияние права на общественные отношения возможно только через участвующих в них субъектов – людей, действующих под воздействием системы собственных внутренних регуляторов (потребностей, интересов, установок), которые в свою очередь существенно влияют на их целенаправленное поведение. Поэтому для изучения эффективности правовой нормы необходимо установить, в какой степени полученный результат причинно связан с действием данного правового предписания, а не иных правовых предписаний, положительных или отрицательных факторов. Другими словами, мы сталкиваемся с чрезвычайно актуальной проблемой вычленения роли конкретной нормы права как одного из факторов, влияющих на получение определенного результата. В процессе вычленения можно получить самые различные показатели, характеризующие действие данной нормы, выявить причины ее недостаточной эффективности и на основе полученных данных сформулировать обоснованные рекомендации по ее повышению. Вопрос о том, как осуществлять вычленение действия правовой нормы из совокупного результата действия различных факторов, является уже проблемой методики исследования и будет рассмотрен в дальнейшем.

Эффективность действия правовых норм зависит от определенных субъективных и объективных условий, которые относятся как к самому праву, так и к сфере его реализации. Характер взаимосвязи правовой нормы с различными сторонами общественной жизни и определяет те условия, которые обеспечивают эффективность ее действия. Эти условия можно рассмотреть с различных точек зрения, проанализировать в разных аспектах. Но наиболее продуктивно, на наш взгляд, классифицировать условия эффективности действия нормы по основанию, связанному с элементами механизма действия права. С этой точки зрения условия эффективности действия нормы будут относиться, во‑первых, к самой норме; во‑вторых, к деятельности правоприменительных органов; в‑третьих, к особенностям правосознания и поведения граждан, соблюдающих или нарушающих требования правовой нормы.

Условия, относящиеся к самой норме, можно прямо обозначить как факторы совершенства законодательства, под которым, прежде всего, имеется в виду соответствие правовых норм тем общим и конкретным социально‑экономическим, идеологическим, культурно‑психологическим и организационным условиям, в которых они будут действовать.

Главным критерием совершенства законодательства является правильное опосредование им социально‑экономических и политических закономерностей общественного развития. Однако для решения практических задач повышения эффективности законодательства данный вывод нуждается в конкретизации. Первой специфической правовой формой использования социально‑экономических закономерностей является точное опосредствование в правовых нормах целей общественного развития. В основе развития социально‑экономических процессов лежат объективные материальные и духовные потребности общества и личности. Эти потребности, прошедшие через стадию мотивации, выступают как интересы. В свою очередь интересы получают выражение в целенаправленной деятельности людей, коллективов и всего общества. Реальной оказывается лишь та цель, которая основана на глубоком проникновении в сущность законов общественного развития. Своевременное выявление и формирование таких целей – важнейшая задача субъектов законотворчества.

Другой специфической правовой формой использования социально‑экономических закономерностей является их всесторонний учет при определении правовых средств, с помощью которых, как предполагается, можно достичь целей, заложенных в нормах права. Соответствие избранных правовых средств цели – необходимая предпосылка эффективности правовых норм; неправильный выбор средств исключает или снижает эффективность правового регулирования, поскольку только неразрывное единство потребности, средств и путей действия образует содержание цели. Именно в средстве своей реализации та или иная цель получает определенность и конкретность.

Тот факт, что социально‑экономическая и политическая обоснованность правового регулирования является важнейшим условием его эффективности, не означает, что в процессе законотворческой деятельности могут игнорироваться организационные стороны принятия решений, общие законы и принципы управления. Наибольший интерес с точки зрения изучения эффективности правовых норм, на наш взгляд, представляют:

а) закон необходимого разнообразия;

б) закон соотношения стимулов и антистимулов;

в) закон сочетания внешнего регулирования и саморегулирования;

г) принцип системного подхода к регулированию.

Так, закон необходимого разнообразия углубляет наши знания о соотношении между правовыми нормами и регулируемыми ими общественными отношениями. Закон соотношения стимулов и антистимулов дает возможность под новым углом зрения рассмотреть вопрос об основном методе правового воздействия на поведение людей – стимулировании его с помощью поощрений, льгот, преимуществ и различных санкций. Закон сочетания внешнего регулирования и саморегулирования позволяет выделить и очертить специфические направления такого воздействия.

Согласно закону необходимого разнообразия, сформулированному У.Р. Эшби, для обеспечения эффективного управления степень разнообразия системы управления должна быть не меньше степени разнообразия управляемого объекта. Или, говоря словами У.Р. Эшби, «только разнообразие может уничтожать разнообразие»¹²⁴. В соответствии с этим законом параметры управляющей системы не могут выбираться произвольно, они зависят от свойств управляемого объекта. Между возмущающими (т. е. препятствующими достижению цели) воздействиями и командами управления должна быть достигнута необходимая согласованность. Если она отсутствует, т. е. если команды управления подаются независимо от внешних воздействий, то неопределенность системы уменьшиться не может. Чем сложнее управляемый объект, чем больше множество его возможных состояний, тем сложнее следует строить систему управления. Иначе говоря, каждому состоянию управляемой системы должна соответствовать определенная ячейка в системе управления. Причина малой эффективности ряда правовых норм заключается именно в нарушении данного необходимого разнообразия. Так, обычной реакцией законодателя на увеличение числа правонарушений в различных сферах общественных отношений является усиление ответственности за соответствующие правонарушения. Между тем ответственность, локализующаяся на личности нарушителя, не затрагивает, как правило, факторов, определяющих состояние законности в той или иной сфере. В последние годы, например, стали массовыми нарушения сроков выплаты заработной платы работникам. В связи с этим была усилена административная ответственность руководителей организаций за задержку выплаты зарплаты, а в марте 1999 г. установлена уголовная ответственность за невыплату свыше двух месяцев заработной платы, совершенную работодателем организации из корыстной или иной личной заинтересованности (ст. 1451 УК РФ). Однако за год действия новой статьи УК РФ по ней возбуждены лишь единичные уголовные дела. Причина в том, что невыплаты заработной платы зачастую не зависят от руководителей организаций, особенно бюджетных. Так, по закону никто, кроме федерального казначейства и Центробанка, не может касаться бюджетных денег. Но правительство продолжает пользоваться услугами коммерческих банков, которые в своих интересах месяцами пользуются полученными суммами, не перечисляя их по назначению. На каждом уровне у денег, предназначенных для выплаты заработной платы, – новый распорядитель. Губернаторы на основании Закона о местном самоуправлении имеют полное право использовать приходящие из Москвы трансферты по своему усмотрению. Руководители местных администраций перераспределяют полученные средства по своему усмотрению и т. д. Таким образом, правовые нормы, направленные на обеспечение своевременной выплаты заработной платы, охватывают лишь часть факторов, от которых это зависит. Рекомендации по совершенствованию законодательства в данной сфере должны, очевидно, разрабатываться на основе закона необходимого разнообразия, с тем чтобы обеспечить сближение разнообразия управляющей правовой системы с разнообразием управляемой и в конечном счете – повышение эффективности правового регулирования.

Задача управления любым социальным процессом сводится к тому, чтобы достичь намеченного результата. Однако этому зачастую препятствуют возмущающие воздействия внешней среды – антистимулы. Для преодоления их влияния управляющая система использует разнообразные положительные стимулы. Эффективность положительных стимулов зависит от учета общего закона управления, заключающегося в том, что мощность положительных стимулов должна превышать мощность антистимулов¹²⁵. При нарушении данного закона желаемый результат практически недостижим. Обеспечить превышение мощности положительных стимулов над мощностью антистимулов можно двумя путями: посредством воздействия на антистимулы (понижая их мощность); через модернизацию стимулов (повышая их мощность). В то же время в ряде процессов практически невозможно уменьшить мощность антистимулов (нельзя, например, изменить климатические условия, оперативно устранить вредные условия некоторых видов труда и т. д.). В связи с этим несомненный интерес для теории правового регулирования представляет изучение методов повышения мощности положительных стимулов. Если в качестве положительного стимула выступают правовые нормы, устанавливающие различные льготы, преимущества, поощрения, то их мощность, прежде всего, от ценности (размера, уровня) соответствующих благ. Но этого недостаточно. В теории управления сформулирован и обоснован вывод о том, что поведение человека обусловлено не только ценностью цели, но и вероятностью ее достижения¹²⁶. Данный вывод имеет принципиальное значение для конструирования различных систем стимулирования. В самом деле, если рассматривать в качестве одной из целей трудовой деятельности получение определенного уровня благ, то очевидно, что поведение человека будет зависеть не только от ценности соответствующих благ, но и от вероятности их приобретения. Иначе говоря, если даже для человека важен определенный уровень благ, но он не верит в возможность их получения, он останется бездейственным, как и человек, имеющий дело с легко достигаемой, но не стоящей его усилий ценностью. Вероятность получения тех или иных благ может быть в каждом конкретном случае измерена эмпирическим путем. Так, в ходе конкретного социально‑правового исследования было установлено, что одинаковый размер премии по‑разному оценивается работниками при различной вероятности ее получения. Результаты исследования дали, в частности, основание утверждать, что эффективность премии одного размера значительно выше тогда, когда работник твердо уверен в получении премии при выполнении соответствующих показателей, когда право на премию и ее размер связаны именно с его усилиями, а не с другими факторами. Следовательно, повышать стимулирующее воздействие премии можно не только путем увеличения ее размера, но и посредством повышения вероятности ее получения. Потенциал этого резерва составляет 30–40 % мощности стимула практически без всяких затрат¹²⁷. Следует подчеркнуть, что повышение вероятности получения премии в этом случае зависит от совершенства правового механизма, гарантирующего возникновение у работников субъективного права на премию и его реализацию.

Изложенное правило определения мощности положительного стимула в зависимости от вероятности наступления конкретных последствий применимо и в тех случаях, когда в качестве стимула выступает юридическая ответственность за неправомерное поведение. Давно доказано, что мощность такого стимула зависит не только и не столько от жесткости санкций, сколько от неотвратимости (т. е. той же вероятности) привлечения виновного к ответственности. Если вероятность быть привлеченным к ответственности за те или иные правонарушения практически исключается, эффективность соответствующего вида ответственности фактически сводится на нет, несмотря на наличие в законе самых строгих санкций.

Очевидно, что задачи управления будут решаться тем успешнее, чем в большей степени будут близки цели управляющей и управляемой подсистем. Идеальной будет ситуация, при которой управляемая подсистема сама стремится к цели, заданной управляющей подсистемой, т. е. цели субъекта и объекта управления совпадают. В подобных случаях внешнее регулирование дополняется самовоздействием, саморегулированием управляемой подсистемы. Их оптимальное сочетание выступает, следовательно, важнейшим условием эффективности управления любым социальным процессом. Другая важная предпосылка сочетания внешнего регулирования и саморегулирования состоит в том, что внешнее регулирование может осуществляться лишь в той мере, в какой возможен непосредственный контроль со стороны управляющей подсистемы за состоянием подсистемы управляемой. Однако такой контроль возможен далеко не всегда, поэтому и регулирование извне далеко не всегда приводит к должной упорядоченности. Чем сложнее управляемая подсистема, тем меньшими возможностями воздействия на ее элементы обладает регулятор. С учетом этого обстоятельства в кибернетике сформулирован закон, согласно которому сложная система объективно не может управляться только посредством предписанных извне правил. Воздействие внешних регуляторов на эти системы должно дополняться воздействием внутренних регуляторов, т. е. саморегулированием¹²⁸.

Задача практического использования данного закона сводится к тому, чтобы при управлении сложными социальными системами и процессами создать особые механизмы саморегулирования, которые бы обеспечивали согласование целей управляющей и управляемой подсистем. Такое согласование может быть осуществлено несколькими путями. Один из них – формирование у индивидов внутреннего убеждения в том, что поставленные перед ними цели являются их собственными целями, достижение которых отвечает не только интересам субъекта управления, но и их собственным интересам.

К формам реализации метода убеждения относятся, в частности, пропаганда правовых норм, содержащих цели и образцы поведения в различных ситуациях, формирование у граждан внутреннего убеждения в необходимости соблюдения этих норм. Восприятие гражданами требований норм права важное условие перевода объекта управления в режим саморегулирования. Однако не во всех случаях с помощью убеждения удается добиться согласования целей, особенно в производственных ситуациях, когда поведение людей определяется сложным взаимодействием многообразных и зачастую разнонаправленных факторов. Одним из них является цель, заданная управляющей подсистемой, которая в конечном счете должна трансформироваться в цель собственной деятельности управляемого объекта. В идеальном варианте это означает, что управляемому объекту ставится та же цель, которая стоит перед системой управления в целом, и достижение именной этой цели, а не какой‑либо иной стимулируется управляющей системой. Хотя сформулированное условие выглядит достаточно элементарным, его соблюдение в практике нормотворчества обеспечивается далеко не всегда. Так, очевидно, что непосредственная цель производства – изготовление какого‑либо товара надлежащего качества для удовлетворения соответствующих общественных и личных потребностей. Не менее очевидно, что достижение именно этой цели производителями и должно стимулироваться. Между тем зачастую стимулируется не производство конкретного товара в целом, а его изготовление на отдельных этапах. Так происходит, например, при оплате труда механизаторов сельского хозяйства – за вспашку, прополку, уборку и другие виды сельскохозяйственных работ, а не за выращенный урожай; при оплате труда работников нефтяной промышленности – за число погонных метров проходки скважин, а не за полученную нефть и т. д. Во всех подобных ситуациях управляемая система фактически «настроена» на совершенно иные цели, чем те, которые преследует управляющая система, и в результате подобного рассогласования механизм саморегулирования перестает действовать.

Среди всех чрезвычайно многочисленных и разнообразных объектов правового воздействия лишь небольшую часть составляют относительно обособленные и простые отношения и связи, регулирование которых возможно целиком осуществить посредством одной или нескольких правовых норм. Гораздо чаще объект правового воздействия является значительно более сложным. Он представляет собой целый комплекс многообразных и разнородных общественных отношений, тесно связанных между собой и в силу этого оказывающих взаимное воздействие друг на друга. Таковы, например, многие отношения в сфере рынка, труда, производства и т. д. Во всех подобных случаях в качестве объектов правового воздействия выступают, следовательно, уже не конкретные общественные отношения, а их сложные образования, системы таких отношений. Качественные изменения в объекте правового регулирования выдвигают требования и к его содержанию. Чтобы раскрыть их суть, нужно, очевидно, прежде всего, выяснить существенные для правового регулирования особенности целостных систем общественных отношений. Обычно под целостной системой понимается совокупность элементов и (или) отношений, закономерно связанных в единое целое, взаимодействие которых порождает новые (интегративные, системные) качества, отсутствующие у этих элементов и (или) отношений¹²⁹. Как упорядоченное целостное множество взаимосвязанных элементов система в своем взаимодействии со средой демонстрирует определенное поведение, которое может быть активным или реактивным, причем активность поведения системы, его целенаправленный характер обеспечиваются посредством процессов управления, позволяющих стабилизировать систему, сохранить ее качественную определенность, поддержать ее динамическое равновесие со средой, обеспечить достижение того или иного полезного эффекта. Иными словами, эффективность любого управляющего воздействия на целостные системы зависит от того, в какой мере обеспечена системность воздействия на них. Конкретно речь идет о выполнении следующих основных условий:

1) охват управляющим воздействием всех основных факторов, которые определяют состояние данной системы;

2) обеспечение эффективного воздействия на каждый элемент системы;

3) обеспечение согласованного, взаимосвязанного воздействия на систему.

Выполнение условий системного воздействия, обеспечение высокой его согласованности ведут к появлению эффекта совместного действия (синергизма), который тем больше, нежели простая сумма эффектов действия отдельных элементом, чем в большей мере реализованы указанные условия¹³⁰.

Рассмотренные принципы системного подхода к управлению целостными системами имеют самое непосредственное отношение к правовому воздействию на них как к частному случаю управленческого воздействия. Вот почему одним из важных условий эффективности правовых норм как вариантов управленческих решений является соблюдение в процессе нормотворческой деятельности принципов системного подхода. Иначе говоря, в тех случаях, когда в качестве объектов правового воздействия выступают целостные системы общественных отношений, при конструировании правовых норм должны быть выполнены условия системного подхода – охват всех существенных связей системы, воздействие на каждый элемент в отдельности и, наконец, согласованное взаимосвязанное воздействие на взаимосвязи между ними.

Наряду с учетом законов и принципов управления важными условиями эффективности правовых норм являются учет в процессе нормотворческой деятельности специфических закономерностей права и соблюдение правил законодательной техники. К ним относятся, например, такие свойства права, как внутренняя согласованность правовых решений, их юридическая гарантированность, стабильность и динамизм правовых установлений. Рассогласованность в системе права появляется, в частности, в тех случаях, когда правовые задачи решаются изолированно и в процессе создания конкретных правовых норм не прослеживаются в должной мере их внутренние связи с другими нормами права. Иногда норма одной отрасли права оказывается неэффективной в связи с ее несогласованностью с нормами права, относящимися к другой отрасли. В то же время наличие противоречий в системе права может сделать правовые предписания нереальными и привести к бездействию правовой нормы. Для гарантирования реализации субъективных прав и обязанностей в праве существуют соответствующие обеспечительные меры. Повышение уровня юридической гарантированности реализации конкретных правовых предписаний обычно дает весьма заметный, иногда точно измеряемый, прирост эффективности их действия. Все нормативные правовые акты (кроме временных) должны быть стабильными, т. е. рассчитанными на определенный, довольно продолжительный срок, поэтому формулировки актов должны быть подчинены этому требованию. Вместе с тем в результате происходящих изменений нормативные акты подлежат немедленной отмене или изменению, если они перестали соответствовать потребностям общественного развития или пришли в противоречие с новыми актами, обладающими более высокой юридической силой. Невыполнение этих требований ведет к попыткам обойти закон, разнобою в правоприменительной практике, что не может не снижать эффективности законодательства.

Качество правовых решений в значительной степени определяется соблюдением правил законодательной техники. Известно, что правильное использование всех средств и приемов законодательной техники обеспечивает точное выражение содержания правовых актов, их доходчивость и доступность, а значит, возможность наиболее рационального использования. Для того чтобы государственная воля стала правом, она должна быть возведена в закон, изложена на языке права. Одним из основных технических средств изложения воли законодателя является ее нормативное построение, т. е. изложение ее с помощью категорий «право» и «обязанность», в виде ясных и точных нормативных предписаний. К средствам юридической техники относятся юридические конструкции (специфическое построение нормативного материала, соответствующее типу или виду сложившихся правоотношений, их связи между собой), а также отраслевая типизация (включение правовых предписаний в строго определенную отрасль права). Невыполнение указанных требований ведет к снижению эффективности правового регулирования.

Вторую группу условий эффективности действия правовых норм составляют факторы совершенства правоприменительной деятельности. Очевидно, что самый совершенный закон, рассчитанный на правильное применение государственными органами, окажется неэффективным, если практика его применения не будет соответствовать предъявляемым к ней требованиям. Совершенство закона и совершенство практики его применения тесно связаны между собой. Законодательство и деятельность правоприменительных органов можно рассматривать как две взаимодействующие модели: логическую (абстрактную) и динамическую (действующую), каждая из которых обеспечивает действие другой.

Само существование процесса применения юридических норм вызвано необходимостью обеспечить эффективность воздействия права на общественные отношения. Но в процессе правоприменения возможны искажения смысла норм права, ошибки, подмена требований правовых предписаний усмотрением должностных лиц; возможны ситуации, когда на практике та или иная норма права вообще не применяется или применяется ограниченно. Если требования правовых норм в процессе их реализации нарушаются, снижается эффективность правового регулирования. Главным условием повышения эффективности правовых предписаний в рассматриваемой сфере является дальнейшее укрепление законности во всех звеньях государственного аппарата, борьба с фактами нарушения права, неправильного его применения, противопоставления законности и целесообразности и т. д. Важную роль в повышении уровня правоприменения играют руководящие разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации. Указанные разъяснения призваны, прежде всего, способствовать ликвидации тех отклонений в практике, которые, не соответствуя идее правовой нормы, затрудняют достижение намеченной цели. При измерении эффективности конкретных правовых норм, снабженных конкретизирующими правоположениями, выработанными судебной практикой, по существу дается оценка их общей, совместной эффективности. В то же время у конкретизирующих правоположений, имеющих определенное нормативное содержание, есть свои частные, чаще всего юридические цели (обеспечить единообразное применение правовой нормы, соблюдение требований закона и т. д.). Именно это обстоятельство и позволяет в необходимых случаях измерять собственную эффективность конкретизирующих правоположений. Причем, иногда их значение настолько велико, что существенно влияет на эффективность соответствующих правовых норм. При отсутствии точной информации об эффективности конкретизирующих правоположений законодатель может не воспользоваться возможностями дальнейшего совершенствования законодательства в соответствующей сфере или даже закрепить в законе такие правоположения, которые не будут работать на заданную цель, а возможно, и повлекут за собой непредвиденные, нежелательные последствия.

К третьей группе условий, обеспечивающих эффективность действия норм права, относится высокий уровень общественного, группового и индивидуального правосознания лиц, реализующих правовые предписания. Под правосознанием обычно понимается совокупность взглядов, убеждений, оценок, представлений о праве и законности, свойственных обществу в целом, той или иной социальной группе или конкретной личности. Правосознание, являясь одним из регуляторов поведения людей в юридически значимых ситуациях, имеет три основные функции: познавательную, оценочную и регулятивную. Иначе говоря, уровень правосознания определяется знанием права, отношением к нему и навыками правового поведения. Очевидно, что чем выше уровень знания соответствующих правовых норм, чем в большей степени позитивно оцениваются содержащиеся в них положения, тем успешнее они реализуются и, соответственно, имеют более высокую эффективность. Уровень знания закона, степень одобрения его гражданами, развитость навыков правового поведения находятся в тесной взаимосвязи с совершенством закона и совершенством практики его применения. Несовершенный закон вряд ли получит одобрение в общественном правовознании; то же надо сказать и о юридической практике, если она страдает серьезными дефектами. Вместе с тем низкий уровень общественного правосознания может свести на нет действие самого совершенного закона. Исходя из этого, правовая норма, чтобы быть эффективной, должна конструироваться с учетом существующего уровня правосознания населения. Но этот учет должен заключаться не в том, чтобы подгонять норму под те или иные дефекты правосознания, а в том, чтобы совершенствовать механизм применения закона и дополнительно обеспечивать соблюдение нормы посредством таких мер, которые компенсировали бы выявленные дефекты правосознания.