§ 2. Способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении: общая характеристика

Законность и дисциплина в государственном управлении обеспечиваются тремя основными способами: проведением контроля, осуществлением надзора и с помощью обращений граждан. Однако осуществлению этих конкретных юридически значимых действий предшествует убеждение, которое проявляется в предупреждении, разъяснении, воспитании, а также в формировании определенных стимулов законопослушного поведения субъектов государственного управления.

Деятельности по обеспечению законности придается государственно-правовой характер, а органы, которые осуществляют такую деятельность (органы исполнительной власти, милиция, прокуратура, различные государственные инспекции, службы, суды, некото-

>>> 244 >>>

рые общественные образования и пр.), наделяются юридически властными полномочиями. Такого рода деятельность считают способами обеспечения законности. Каждый из этих способов имеет присущие только ему черты, закрепленные в соответствующих нормативных актах, и реализуется с помощью специальных методов. Вместе с тем эти способы тесно связаны между собой единством цели — обеспечить строгое соблюдение требований законности и дисциплины всеми субъектами государственного управления.

Обеспечение законности и дисциплины в государственном управлении достигается в процессе повседневной деятельности государственных органов и внешне проявляется в прекращении нарушений законов и дисциплины; осуществлении мер по ликвидации причин и условий, которые их порождают; восстановлении нарушенных прав и законных интересов граждан, общественных организаций; привлечении к ответственности и наказании лиц, виновных в нарушении законности и дисциплины; создании атмосферы неизбежности наказания за нарушение требований законности и дисциплины; воспитании работников аппарата управления в духе строгого соблюдения существующих правил. Таким образом достигается соблюдение законности каждым звеном государственного управления, каждым служащим. Это же способствует организации их четкой работы, поддержанию государственной дисциплины, а также охране и зашиты прав и свобод граждан, интересов юридических лиц.

Контроль — основной способ обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении, один из наиболее важных элементов государственного управления. Без организации и осуществления контроля невозможна надлежащая работа государственного аппарата, других подконтрольных государству структур. Контроль также выступает одним из основных дисциплинирующих факторов поведения граждан.

В государственном управлении контроль распространяется на все сферы: народное хозяйство, социально-культурную, административно-политическую деятельность и межотраслевое государственное управление. Сама контрольная деятельность осуществляется путем проверок, плановых и внеплановых ревизий, обследований, истребования отчетов, проведения рейдов, смотров и др.

Главными направлениями осуществления контроля в сфере государственного управления являются: 1) соблюдение плановой, финансовой, ценообразующей, договорной, технологической, исполни-

>>> 245 >>>

тельской, трудовой и других видов государственной дисциплины; 2) использование государственных ресурсов; 3) соблюдение требований природоохранного законодательства; 4) подбор и расстановка кадров в государственном секторе; 5) выполнение социальных программ и др.

Контрольная деятельность включает к себя ряд последовательных действий, которые можно разделить на три стадии: подготовительную, центральную (или аналитическую) и итоговую. В свою очередь они сами наполняются конкретными стадиями — действиями.

На подготовительной стадии: 1) избирается объект контроля; 2) определяется предмет контроля (устанавливается, что надлежит проверить); 3) определяются способы осуществления контроля; 4) подбираются (назначаются) лица, которые будут осуществлять контроль; 5) составляются планы его проведения.

На центральной (аналитической) стадии осуществляются сбор и обработка информации. Собранная информация (часто полученная от различных источников) анализируется, сравнивается с реальным состоянием дел на проверяемом объекте, поскольку сведения, предоставленные руководством такого объекта и полученные из других источников, часто не совпадают.

К итоговой стадии относятся такие действия, как: 1) принятие решений по результатам контроля; 2) доведение их до адресата (а в необходимых случаях и до сведения общественности, правоохранительных органов, других лиц, которые заинтересованы в результатах контроля; 3) предоставление помощи подконтрольной структуре в наведении порядка на объекте; 4) контроль за выполнением решений, принятых по итогам контроля.

Контролю свойственны и свои принципы. К ним относятся: 1) универсальность (означает, что контроль должен охватывать все участки государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства; 2) систематичность (проводится не один раз, время от времени, а по определенной схеме, постоянно); 3) беспристрастность (достигается путем возложения задач контроля на лиц, которые не заинтересованы в его результатах); 4) реальность (обеспечивается наличием необходимых квалифицированных кадров контролеров); 5) действенность, оперативность, результативность (предполагают быстрое проведение контрольных действий контролирующим органом в случае получения сообщений о выявленных нарушениях, предотвращение правонарушений и причин, им способствующих, своевременное

>>> 246 >>>

принятие мер по их устранению, привлечение в необходимых случаях виновных к ответственности); 6) гласность (предполагает возможность, а в некоторых случаях — обязанность, доведения результатов контроля до сведения общественности или правоохранительных органов, других лиц, заинтересованных в результатах контроля).

Контроль можно классифицировать: по органам, которые его осуществляют; по сфере деятельности, подлежащей контролю; по формам его проведения.

Контроль осуществляют: 1) орган законодательной власти (Верховная Рада Украины); 2) Президент Украины и его Администрация; 3) представительский орган АРК — Верховный Совет АРК; 4) органы исполнительной власти (Кабинет Министров Украины, Совет министров АРК, министерства, государственные комитеты, ведомства и другие центральные органы, местная государственная администрация и ее подразделения, администрация государственных предприятий, учреждений, организаций; 5) судебные органы (Конституционный Суд Украины, суды общей юрисдикции, военные суды, хозяйственные суды); 6) специальные контролирующие органы — государственные инспекции и службы (пожарная, санитарная, автомобильная и другие инспекции, Государственная налоговая администрация, Государственная таможенная служба и др.); 7) органы местного самоуправления (местные советы и их исполнительные органы).

По сфере деятельности, которая подлежит контролю, контроль подразделяется на ведомственный, межведомственный и над (или вне) ведомственный.

Ведомственный контроль осуществляется министерствами, ведомствами, иными подразделениями внутри соответствующей структуры (поэтому его еще называют внутриведомственным контролем). Такой контроль тесно связан с задачами, которые стоят перед министерствами и ведомствами. Общие вопросы его организации и проведения регулируются Порядком осуществления министерствами, иными центральными органами исполнительной власти внутреннего финансового контроля⁷⁷. В соответствии с этим актом в министерствах, других центральных органах исполнительной власти создаются и функционируют самостоятельные внутриведомствен-

>>> 247 >>>

ные контролирующие структуры — контрольно-ревизионные подразделения, задачей которых является осуществление проверки финансово-хозяйственной деятельности подчиненных им государственных (казенных) предприятий, учреждений и организаций. Порядок организации и проведения ревизий и проверок финансово-хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций определяется инструкциями, которые утверждаются руководителями министерств, других центральных органов исполнительной власти по согласованию с Главным контрольно-ревизионным управлением Украины (далее — ГлавКРУ).

Осуществляя руководство соответствующими сферами управления, министерства и другие центральные органы государственной исполнительной власти в пределах своей компетенции издают акты, организуют и контролируют их исполнение. Полномочия этих органов, в том числе и контрольные, закреплены в законах, положениях о соответствующих министерствах и ведомствах, управлениях (отделах) местных органов государственной исполнительной власти, уставах государственных предприятий, учреждений и организаций. В министерствах и ведомствах для осуществления контрольных функций образовываются ведомственные инспекции, группы. Контрольные полномочия возлагаются также на юридические службы и юрисконсультов.

Сущность межведомственного контроля состоит в том, что такой контроль осуществляется органом межотраслевой компетенции за выполнением общеобязательных правил, действующих в соответствующей сфере.

Одной из особенностей межведомственного контроля является то, что он исключает подчиненность между контролирующей и подконтрольной структурами, т. е. осуществляется органом иной ведомственной принадлежности.

Другая особенность такого контроля — то, что круг вопросов, по которым имеет право осуществлять проверки орган межведомственного контроля, достаточно узок, специален, т. е. привязан к задачам, которые стоят перед этим органом. Например, Государственный комитет статистики Украины контролирует только порядок организации и ведения статистической отчетности министерствами, государственными комитетами и другими ведомствами, Министерство финансов Украины с помощью своего ГлавКРУ осуществляет контроль

>>> 248 >>>

за использованием денежных средств, материальных ценностей, их сохранностью, контролирует состояние и достоверность бухгалтерской отчетности. Они не вмешиваются в другие функциональные полномочия подконтрольного органа.

К межведомственному контролю следует отнести и контроль со стороны различных специализированных государственных инспекций, служб, комиссий, комитетов, управлений и др., которые структурно входят в состав соответствующих министерств или ведомств. Это пожарная, санитарная, автомобильная и другие инспекции, подразделения Государственного комитета стандартизации, метрологии и сертификации Украины, Таможенной службы, управлений гражданской авиации и др. Согласно предоставленным им полномочиям они осуществляют контроль за соблюдением общеобязательных правил в различных сферах деятельности — промышленности, сельском хозяйстве, транспорте, охране природы и т.п.

Надведомственный контроль осуществляется органами общей компетенции — Кабинетом Министров Украины, Советом министров АРК, местными государственными администрациями по вопросам хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства независимо от ведомственного подчинения объектов контроля.

Еще одной характерной особенностью указанных видов контроля является то, что только по результатам ведомственного и надведомственного контроля виновных лиц можно привлечь к дисциплинарной ответственности, поскольку проверки осуществляют вышестоящие должностные лица (или их полномочные представители), наделенные правом приема на работу. Результатом проведения межведомственного контроля может стать привлечение к административной или уголовной ответственности. Привлечение к уголовной ответственности не исключает возможности наложения дисциплинарного взыскания.

Контроль осуществляется в форме проверок (обследование и изучение отдельных направлений финансово-хозяйственной деятельности, по результатам которой составляется справка или докладная записка), ревизий (документальный контроль финансово-хозяйственной деятельности, по результатам которой составляется акт), истребования отчетов и др.

Контроль следует отличать от близкого к нему вида государственной деятельности — надзора, хотя у них И имеются некоторые

>>> 249 >>>

обшиє черты. Объединяет их единая цель — обеспечение законности и дисциплины в государственном управлении, формы осуществления роботы — проверки, истребование отчетов, объяснений и др., обязательность указаний. Но контроль, в отличие от надзора, проводится повседневно и беспрерывно широким кругом контролирующих органов. Надзор же осуществляет единственный государственный орган — прокуратура. (Санитарный, пожарный надзор и некоторые иные виды деятельности неверно именуют надзором. В действительности же это контроль.) Различна у них и нормативная база. Главное, чем отличается контроль от надзора, — это то, что контролирующий орган имеет право вмешиваться в оперативную деятельность подконтрольного объекта (иногда даже подменяя собой руководящий орган этого объекта) и самостоятельно привлекать правонарушителей к юридической ответственности, в то время, как прокуратура лишена таких возможностей. Например, органы пожарного, санитарного надзора, ветеринарного контроля могут принять решение (разумеется, при наличии оснований для этого) о приостановлении роботы подконтрольного им объекта до устранения выявленных ими правонарушений. Их действия здесь фактически приравниваются к управленческий деятельности администрации этих объектов или вышестоящих относительно них органов. Кроме того, перечисленные органы могут самостоятельно привлечь к административной ответственности виновных в нарушении правил должностных лиц объектов, эксплуатация которых приостановлена.

Прокуратура, осуществляя надзор, только ставит вопрос об устранении выявленных ею нарушений законодательства. Прокурор приносит протест, вносит предписание или представление об устранении нарушений закона или выносит постановление о дисциплинарном производстве, производстве по делу об административном правонарушении или о возбуждении уголовного дела в отношении виновных лиц, но самостоятельно никаких конкретных действий по ликвидации (прекращению) противоправной ситуации не осуществляет. Конкретные действия по наведению порядка проводят компетентные должностные лица — само лицо, виновное в совершении правонарушения, или вышестоящее должностное лицо, имеющее право вмешиваться в оперативную деятельность подконтрольного ему объекта.

>>> 250 >>>

Следует подчеркнуть, что указанные черты, присущие контролирующим органам и прокуратуре, не всегда представлены в полном объеме. Действующему законодательству известны случаи, когда контролирующие органы обладают надзорными (или близкими к ним) полномочиями, а в деятельности прокуратуры просматриваются элементы контроля. Например, органы внутренних дел, осуществляя административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, не могут самостоятельно привлекать к ответственности лиц, нарушающих правила административного надзора (привлекает суд (судья). К слову, в ст. 1 Закона Украины «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»⁷⁸ законодатель, несмотря на название этого нормативного акта, определяет административный надзор как систему временных мер наблюдения и контроля за поведением отдельных лиц, освобожденных из мест лишения свободы, которые осуществляются органами внутренних дел. Это свидетельствует о том, что и сам законодатель нечетко проводит грань между этими двумя видами деятельности государственных органов.

В свою очередь, письменное предписание прокурора об устранении нарушений закона согласно ст. 22 Закона Украины «О прокуратуре» подлежит немедленному исполнению, т. е. прокурор в этом случае фактически вмешивается в оперативную деятельность предприятия, организации, учреждения, прерывая противозаконный ход событий. Здесь законодатель исключает свободу выбора поведения адресата, что возможно при применении прокурором других форм реагирования. Но и в этом случае прокурор все же самостоятельно не может привлечь виновных должностных лиц к ответственности за невыполнение его предписания.

В специальной литературе упоминается и административный надзор, к которому относят деятельность государственных инспекций и служб. Однако, исходя из того, что эта деятельность в отличие от прокурорского надзора своей целью ставит не только предупреждения противоправных действий, устранение причин и условий, которые способствуют совершению правонарушений, но и применение мер административного принуждения (в том числе и административной ответственности в случае выявления нарушений общеобязательных правил в сфере деятельности соответствующей инспекции или

>>> 251 >>>

службы), такую деятельность следует признать контролем, а не надзором. Подтверждением сказанному является и то, что инспекции и службы самостоятельно применяют меры административного принуждения в соответствии с КоАП, специальными законами и положениями об этих органах, в пределах возложенных на них задач вмешиваются в оперативную деятельность проверяемых органов (приостанавливают или запрещают работу предприятий или их отдельных подразделений, агрегатов, использование сырья или материалов, приостанавливают операции по счетам в банках и т. п.).

Контроль со стороны этих органов отличается от контроля в общепринятом понимании еще и тем, что государственные инспекции и службы не обладают полномочиями по применению мер дисциплинарной ответственности.

Таким образом, контроль можно охарактеризовать как составную часть (элемент) управления, которая обеспечивает систематическую проверку выполнения Конституции, законов Украины, других нормативных актов, соблюдение дисциплины и правопорядка и которая проявляется во вмешательстве контролирующих органов в оперативную деятельность подконтрольных, даче им обязательных для исполнения указаний, приостановлении, изменении или отмене актов управления, применении мер принуждения в отношении подконтрольных органов или лиц.

Надзор же имеет целью выявление и предупреждение правонарушений, устранение их последствий путем применения форм прокурорского реагирования без права самостоятельно привлекать виновных к правовой ответственности, вмешиваться в оперативную и хозяйственную деятельность поднадзорных объектов, изменять или отменять акты управления.

Обращения граждан — особый способ обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении, существенным образом отличающийся от контроля и надзора. Это отличие состоит в том, что инициаторами проверок, т.е. контрольных действий, здесь выступают не государственные образования (их должностные лица), а граждане. Обращаясь к компетентным органам с заявлениями и жалобами, они сигнализируют о выявленных ими нарушениях законности и дисциплины, предоставляя тем самым возможность полномочным органам разобраться в существе дела, привлечь, если на то есть основания, к ответственности виновных. И хотя указанные Действия граждан не содержат обязательных признаков контроля (а потому в полном понимании этого слева и не могут быть признаны

>>> 252 >>>

контролем), не влияют непосредственно (а лишь опосредованно) на состояние дел в управлении, обращения граждан за защитой своих прав в компетентные органы являются важным способом обеспечения их прав и свобод, законности и дисциплины в целом.

В юридической литературе выделяют и общественный контроль, к которому относят контроль со стороны различных общественных формирований — профсоюзов, трудовых коллективов, партий, движений и др., а также отдельных граждан. Но и в их деятельности также отсутствуют такие важные признаки контроля, как право вмешиваться в оперативную деятельность подконтрольных и право самостоятельно привлекать виновных к правовой ответственности. Вместе с тем следует отметить, что отдельные общественные образования имеют хотя и не полные (усеченные), но все же довольно существенные контрольные полномочия, которые приближают их к государственным контролирующим органам и прежде всего органам административной юрисдикции.