§ 3. Условия правоприменительной деятельности: общие, специальные и индивидуальные.

Эффективная правоприменительная деятельность зависит не только от профессиональных и иных личностных качеств правоприменителя, но и от конкретно‑исторических условий, в которых осуществляется эта деятельность. Общеизвестное положение теории права о том, что право не может быть выше, чем экономический и обусловленный им культурный уровень развития общества, в полной мере применимо и к правоприменительной деятельности. Последняя испытывает на себе влияние всей системы конкретно‑исторических условий, в которых она функционирует, и в конечном счёте, определяется ими.

Кризисное состояние российской экономики, политическая нестабильность, отсутствие в стране сильной власти определяют и кризисное состояние кадрового состава аппарата государственного управления, в том числе и правоприменителей. По мнению экспертов, опрошенных в ходе социологического исследования, проведенного в 1997 г., кризис аппарата государственного управления проявляется в его нестабильности, частых реорганизациях (67 % ответов), произволе в кадровой политике и авторитарном стиле управления (32,7 % ответов), текучести кадров (48 % ответов), стремлении ответственных работников только имитировать бурную деятельность (23 % ответов)⁶⁰.

Конкретно‑исторические условия, оказывающие непосредственное воздействие на правоприменительную деятельность, по сфере их действия можно разбить на три вида: общие, отраслевые и локальные.

Общие условия правоприменительной деятельности понимаются как условия, которые действуют на всей территории Российской Федерации. В совокупности этих условий особое значение имеет уровень развития экономики, политики, образования, науки и культуры.

Состояние экономики, ее способность производить материальные блага на уровне, позволяющем удовлетворять потребности всех или большей части членов гражданского общества, создает благоприятные условия и для правоприменительной деятельности. В этих условиях большая часть населения имеет возможность самостоятельно, своим трудом обеспечивать необходимый или высокий уровень жизни. Соответственно сокращается сфера правоприменительной деятельности, связанной с распределением социальных выплат малоимущим слоям населения, сокращается число правонарушений, а лица, осуществляющие правоприменительную деятельность, получают за свой труд достойное вознаграждение. Прямо противоположная картина наблюдается при кризисном состоянии экономики, как, например, в Российской Федерации. Государство вынуждено оказывать материальную помощь значительной части населения, живущей за чертой бедности, и существенно увеличивать численность государственных служащих в указанной сфере. При этом государство не имеет возможности достойно оплачивать труд правоприменителей, что в свою очередь порождает коррупцию, текучесть кадров и низкий профессионализм государственных служащих.

В системе политико‑правовых факторов, наиболее интенсивно воздействующих на правоприменительную деятельность, можно выделить форму правления и политико‑правовой режим государства; его способность управлять делами общества, проводимые государством и обществом меры по совершенствованию политико‑правовой сферы страны; степень активность политических партий и общественных объединений; формы и методы их участия в делах государства. Особо значимое влияние на правоприменительную деятельность оказывают состояние законодательства, способность действующих норм права полно и последовательно регулировать общественные отношения, адекватно отражать потребности и интересы общества.

Сфера образования обеспечивает правоприменительные органы квалифицированными кадрами, способными работать на высоком профессиональном уровне. Одним из необходимых требований к правоприменителям является наличие высшего профессионального образования. Однако совокупность знаний, навыков и умений, которые получают лица в процессе обучения, во многом зависит от материальных и кадровых возможностей образовательных учреждений, их способности привлечь к преподаванию квалифицированных, современно мыслящих специалистов и достойно оплачивать их труд. Если в стране образовательные учреждения, как и экономика, находятся в кризисном состоянии, то и лица, вовлекаемые в сферу правоприменения, не имеют необходимых профессиональных качеств и вынуждены приобретать их в процессе работы либо перейти на другую, менее ответственную.

Правоприменение, как и всякий сложный, комплексный социальный институт, в современных условиях может успешно совершенствоваться и развиваться, лишь тесно взаимодействуя с наукой и оперативно реализуя ее наработки в своей деятельности. При этом научные исследования должны охватывать все сферы правоприменения – от кадровой политики до деятельности по исполнению правоприменительных решений. Углубленному научному анализу подлежат и нормативно‑правовые основы правоприменения, вся система действующего в этой сфере законодательства.

Правоприменение неизбежно включает в себя элементы усмотрения правоприменителя, его право принимать решение с учетом конкретных обстоятельств дела, руководствуясь собственным правосознанием, нормами морали, нравственности, обычаев. Поэтому уровень нравственности и культуры правоприменителя прямо и непосредственно влияет на результаты его деятельности. Вместе с тем названные личностные качества правоприменителя, формируемые в процессе всей его жизнедеятельности, во многом определяются уровнем, которого достигло в своем развитии общество в целом. Недостаточно высокий уровень политической, правовой культуры, нравственности определенной части населения России со всей очевидностью проявляется и в деятельности лиц, осуществляющих правоприменительную деятельность. Например, по данным исследований, лишь 8–9 % опрошенных полагают, что среди государственных служащих широко распространены такие качества, как справедливость, бескорыстие и неподкупность⁶¹. Чем выше нравственный и культурный уровень общества, тем выше он и у правоприменителей.

Совокупность отраслевых условий правоприменения составляют условия, действующие в его отдельной сфере – исполнительной власти, административного производства и судопроизводства. Специфика каждой из названных сфер правоприменительной деятельности выражается в известном своеобразии ее цели, функциях и порядке осуществления деятельности, а также способах управления соответствующей сферой. Если, например, правоприменитель в сфере исполнительной власти напрямую подчинен вышестоящему органу или должностному лицу, то в сфере правосудия иерархические связи между отдельными звеньями судебной системы носят опосредованный характер. Подчиненность судов выражается преимущественно в их обязанности учитывать разъяснения вышестоящих судебных инстанций, даваемые по конкретным делам или в форме постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации.

Локальные условия – это непосредственная среда, в которой действует отдельный правоприменительный орган или должностное лицо. Эти условия представляют собой совокупный результат действия общих и отраслевых условий на определенной ограниченной территории, на которую распространяется юрисдикция соответствующего правоприменительного органа или должностного лица. Это может быть территория города, иного населенного пункта, субъекта Российской Федерации, иной административно‑территориальной единицы. В связи с тем, что регионы Российской Федерации по своему географическому положению, уровню развития экономики, культуры, национальному составу и некоторым другим показателям могут существенно отличаться друг от друга, то и локальные условия деятельности правоприменительных органов будут различными.

Локальные условия деятельности правоприменительных органов подразделяются на четыре вида:

• территориально‑географические условия, включающие в себя географическое положение региона, природно‑климатические условия, тип и вид населенного пункта, в котором действует правоприменительный орган;

• социально‑демографические условия, характеризующие численность и плотность населения региона, его национальный состав, структуру занятости населения, уровень преступности и других правонарушений, развитость средств коммуникации и иных объектов инфрастуктуры;

• социально‑экономические условия, характеризующие материальную сторону деятельности правоприменительного органа, в том числе занимаемое им здание, санитарно‑гигиенические условия работы, оснащенность органа транспортными средствами, компьютерами и другими средствами организационной техники, уровень заработной платы работников, иные социальные льготы и гарантии;

• организационные условия деятельности включают в себя структуру и кадровый состав правоприменительного органа, порядок его деятельности, распределение функций органа между его отдельными структурными подразделениями и должностными лицами, а также формы и методы координации деятельности этих подразделений и должностных лиц, интенсивность работы.

Таким образом, правоприменительный орган, должностное лицо в процессе своей деятельности испытывают постоянное и порой достаточно интенсивное воздействие конкретно – исторических условий, внешней среды. Из нее поступают разного рода управленческие команды, которые следует учитывать правоприменителю в своей работе (законы, подзаконные акты, оперативно‑распорядительные указания вышестоящих органов). Среда выступает и источником материальной оснащенности органа (здания, организационная техника, средства коммуникации), а также его кадрового состава (заработная плата, социальные льготы). Среда поставляет и предмет деятельности, а иногда и создает экстремальные ситуации. И, реагируя на все эти изменения внешней среды, правоприменитель стремится надлежащим образом осуществлять свои функции и сохранить себя как социально необходимую ячейку, необходимое звено государственного механизма.