2.5. Источники административного права

Источники административного права — это внешняя форма выражения административно-правовых норм. Это выражение нормы находят в нормативных актах, которые принимаются государственными органами. В отличие от значительного количества иных отраслей права Украины, источниками которых являются один (или несколько) такого рода актов (например, в уголовном праве — Уголовный кодекс, в гражданском — Гражданский, хозяйственном — Хозяйственный), административное право Украины содержит значительное количество нормативных актов, являющихся источниками этой отрасли права. Это связано с тем, что большинство общественных отношений в нашем государстве требуют регулирования административно-правовыми нормами. Управленческой деятельностью государства сейчас охватываются разнообразные сферы и области общественной жизни, их специфика предопределяет и необходимость особых административно-правовых норм, а это, в свою очередь, обуславливает не-

56

>>>57>>>

обходимость принятия разнообразных нормативных актов, в которые включаются эти нормы.

Но это разнообразие источников данной отрасли права не означает их бессистемности и хаотического накопления. Административное право становится все более внутренне организованной отраслью, что обусловливает исключение из числа источников тех нормативных актов, которые нарушают единую сущность этой области. Но, к сожалению, следует констатировать, что, несмотря на ускоренный процесс создании гармонизированной системы нормативных актов, являющихся источниками административного права, до сих пор эта система содержит акты, которые не в полном объеме отвечают современной роли и задачам этой важной отрасли украинского права. Поэтому, она состоит из трех видов источников:

1) источников, берущих свое начало со времени господства в Украине административной системы, служившей основой социалистической системы хозяйствования и жизни;

2) источников, появившихся в период возникновения самостоятельной и независимой Украины, но которая еще не смогла в этот период в полной мере сделать вывод в пользу рыночных реформ;

3) источников, содержащих нормы административного права, отвечающие международным стандартам и правилам защиты человека и гражданина в сфере исполнительно-распорядительной системы, которые определяют новую роль государственного управления экономикой, социально-культурной сферой в условиях развития рыночных отношений. Поэтому, анализируя те или иные административно-правовые нормы, следует учитывать прежде всего:

а) дату издания и вступления в силу нормативного акта, содержащего эти нормы права;

б) требования п. 1 раздела «Переходные положения» Конституции Украины о том, что законы и прочие нормативные акты, принятые до вступления в силу этой Конституции, действуют в части, которая не противоречит Конституции Украины.

Однако на практике при применении норм административного права возникают значительные трудности, в особенности в отношении второго требования. Поэтому законодатель при поддержке научных работников активизировал свою работу относительно дальнейшего обеспечения внутреннего единства системы источников этой отрасли права путем исключения из нее актов, не отвечающих требованиям Конституции Украины и международным административным нормам и стандартам, и национальному законодательству, которое адекватно отображает современное по-

57

>>>58>>>

литическое и экономическое состояние государства, или их переработки в соответствии с этими требованиями.

Следует отметить, что в значительной степени законодатель эту задачу выполнил, в связи с чем можно констатировать создание научно обоснованной системы источников административного права.

Эта система состоит из:

а) источников, авторами которых является Верховная Рада Украины, Президент Украины, Кабинет Министров Украины. Выделение нормативных актов этих государственных органов в отдельную группу источников административного права связано с тем, что содержащиеся в них нормы в большинстве своем имеют общеобязательное значение на всей территории Украины (а некоторые и за ее пределами);

б) источников, авторами которых являются органы центральной исполнительной власти: министерства, государственные комитеты, органы центральной исполнительной власти с особым статусом (Гостамслужба, СБУ, Пограничная служба Украины). Выделение актов этих органов в качестве самостоятельной группы источников административного права связано, прежде всего, с тем, что их действие в пространстве и по кругу лиц ограничено полномочиями этих органов, поскольку они выполняют или функции отраслевого управления (Министерство образования и науки Украины, Министерство здравоохранения Украины и другие), или — управления определенной сферой общественной жизни (Министерство культуры и искусства Украины, Министерство экономики Украины и другие);

в) источников, принятых высшими органами государственной власти и управления Автономной Республики Крым. Украина является унитарным государством, однако имеет в своем составе Республику Крым. В соответствии со ст. 134 Конституции Украины АРК — неотъемлемая составная часть Украины и в рамках полномочий, определенных Конституцией Украины, решает вопросы, отнесенные к ее ведению. Это дает право Верховной Раде АРК, Совету министров АРК, министерствам и ведомствам этой республики на принятие актов, которые содержат нормы административного права, но их действие ограничивается территорией АРК (например, Верховная Рада АРК 17 ноября 1999 г. приняла Постановление «О Положении о порядке взаимодействия с Ассоциацией органов местного самоуправления в Автономной Республики Крым и делегирования органам местного самоуправления отдельных полномочий Автономной Республики Крым» и утвердила соответствующее Положение, в котором нашли свое закрепление основные направления,

58

>>>59>>>

порядок и организационно-правовые формы такого взаимодействия;

г) источников административного права, к которым относятся

так называемые локальные нормативные акты, принимаемые местными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления. К числу первых относятся областные и районные администрации, местные органы центральной исполнительной власти (УМВД в области, СБУ и др.). В соответствии со ст. 144 Конституции Украины эти органы в рамках своих полномочий, определенных законом, принимают решения, являющиеся обязательными для выполнения на соответствующей территории;

д) договоров (международных договоров и административных договоров) как источников административного права. В соответствии со ст. 9 Конституции Украины: «Действующие международные договоры, согласие на обязательность которых дано Верховной Радой Украины, являются частью национального законодательства Украины». К источникам административного права относятся нормативные административные договоры, большинство из которых определяет организацию взаимодействия при решении тех или иных вопросов двух (или больше) субъектов административного права. Так, например, Приказ Министерства внутренних дел, Председателя Государственного таможенного комитета Украины от 31.08.1994 г. «Об организации взаимодействия по выполнению Закона Украины «Об организационно-правовых основах борьбы с организованной преступностью»; Приказ Министерства внутренних дел Украины, Службы безопасности Украины, Государственного комитета по делам охраны государственной границы Украины, Государственной налоговой администрации Украины, Государственной таможенной службы Украины от 13.12.2002 г. «О неотложных общих действиях относительно увеличения поступления в бюджет»;

е) актов судопроизводства. И хотя в Украине они не считаются правовыми прецедентами, некоторые из этих актов нужно рассматривать в качестве источников административного права. К этой группе относятся акты, которые отменяют административно-правовую норму (или несколько норм), противоречащую действующему законодательству, и акты Конституционного Суда Украины. Так, для квалификации административных проступков, совершенных служебными лицами, очень важное значение имеет Решение Конституционного Суда Украины от 30 октября 2003 года по делу о конституционном обращении гражданина Гулеватого А. относительно официального толкования статьи 164 Уголовного кодекса Украины;

59

>>>60>>>

ё) международных конвенций. В качестве источников административного права они могут выступать:

— либо при принятии Верховной Радой Украины решения относительно имплементации всей конвенции, или ее части (например, Законом Украины от 3 июня 1999 года была ратифицирована Конвенция ООН по морскому праву 1982 года и соглашение об имплементации части XI Конвенции, регламентирующей вопросы безопасности мореплавания);

— либо при отсутствии такого решения, однако при условии ее ратификации определенным количеством государств, которые признают ее вступление в действие. Так, например, Международная морская организация приняла Кодекс безопасности мореплавания, вступивший в действие с 1 июля 1999 года. Несмотря на то, что к тому времени Украина его не ратифицировала, требования этого Кодекса относительно организации безопасности мореплавания стали обязательными для Украины.

В Украине идет процесс не только расширения круга источников административного права, но и изменения их значения в этой системе.

Во-первых, резко идет возрастание роли законов как источников административного права. Этот процесс начался с принятия в 1996 году новой Конституции Украины, которая не только стала основным источником административного права, но и определила место закона в перечне источников. В Конституции Украины определяются система органов исполнительной власти, их самые важные полномочия, организация деятельности, внешние формы правовых актов. Она устанавливает административно-правовой статус граждан, закрепляет участие объединений граждан и трудовых коллективов в управлении государственными и общественными делами, обязанности и ответственность должностных лиц, важнейшие способы укрепления законности и дисциплины в государственном управлении.

Тем не менее, роль Конституции Украины как первоисточника административного права не может быть сведена лишь к прямому регулированию основных вопросов управленческой деятельности.

В ст. 92 Конституции Украины речь идет и об иных вопросах государственной и общественной жизни, которые могут быть разрешены с помощью законов, содержащих нормы административного права. Таким образом, Конституция Украины признала необходимым использовать в полном объеме возможность закона как источника административного права. Следует отметить, что исключительно законами Украины определяются основы использования

60

>>>61>>>

природных ресурсов, исключительной (морской) экономической зоны, континентального шельфа, освоения космического пространства, организации и эксплуатации энергосистем, транспорта и связи; правовые основы и гарантии предпринимательства; правила конкуренции и антимонопольного регулирования; основы внешних отношений, внешнеэкономической деятельности, таможенного дела; организация и деятельность органов исполнительной власти, основы государственной службы, организации государственной статистики и информатики; основы национальной безопасности, организации Вооруженных сил Украины и обеспечения общественного порядка; правовой режим военного и чрезвычайного положения, зон чрезвычайной экологической ситуации.

Значительное внимание регулированию управленческих отношений уделяет Президент Украины. Целью этого регулирования является создание эффективной, гибкой, прозрачной системы исполнительной власти. К источникам административного права следует отнести такие Указы Президента: «Об утверждении Положения о Государственной налоговой администрации Украины» от 13 июня 2000 г.¹; «О Положении о Министерстве внутренних дел Украины» от 17 октября 2000 г.²; «О Комплексной программе подготовки государственных служащих» от 9 ноября 2000 г.³

Перечень этих актов дает возможность ответить на вопрос: почему административное законодательство до сих пор не кодифицировано в полном объеме, а кодифицированы лишь нормы, устанавливающие основания административной ответственности и их применение в Кодексе Украины об административных правонарушениях 1984 г.? В первую очередь, это связано с различным служебным назначением источников административного права и с тем, что соединить в одно целое нормы, регламентирующих разнообразные по сути управленческие отношения — практически невозможно. Круг кодифицированных актов, регламентирующих общественные отношения в той или иной области (сфере) государственной жизни, содержит определенное количество административно-правовых норм, которые определяют государственную политику относительно их состояния и дальнейшего развития. Так, например, в новом Таможенном кодексе Украины есть разделы, нормы которых устанавливают основания привлечения к административной ответственности нарушителей таможенных правил; прохождение службы в таможенных органах и тому подобное. В Кодексе торгового мореплавания значительное число статей регламентирует специфику применения мер адми-

¹Офіційний вісник України. — 2000. — № 29. — Ст. 1200.

²Там же. — 2000. — № 42. — Ст. 1774.

³Там же. — 2000. — № 46. — Ст. 1982.

61

>>>62>>>

нистративного принуждения (в литературе по морскому праву они имеют название актов санкционированного вмешательства в сферу торгового мореплавания).

Ст. 113 Конституции Украины определяет, что Кабинет Министров Украины является высшим органом исполнительной власти и в соответствии со ст. 117 Конституции Украины, в рамках своей компетенции, издает постановления и распоряжения. Однако часть третья этой статьи содержит требование о том, что его нормативно-правовые акты подлежат регистрации в порядке, установленном законом. Это свидетельствует, во-первых, о том, что такая регистрация может быть осуществлена лишь при условии соответствия их содержания требованиям Конституции Украины и законов; во-вторых, уже отмечалось, что судебные органы вправе признавать недействительными нормативные акты, в том числе и содержащие нормы административного права. Вышеизложенное еще раз свидетельствует об особой роли законов Украины в системе источников административного права.

Анализ содержания источников административного права позволяет сделать вывод о наличии тенденции к возрастанию количества и роли в системе источников административного права нормативных актов, которые содержат нормы административно-процессуального права. К сожалению, до сих пор в правовой науке еще не в полной мере определена роль административно-процессуальных норм, поэтому в своем большинстве они находят свое выражение вместе с нормами административного материального права, как свидетельство их служебной роли обеспечить оформление применения материальных норм. Административно-процессуальные нормы устанавливают взаимные права и обязанности сторон при применении материальных норм, поэтому они играют значительную роль в защите прав и интересов граждан и предпринимателей, общественных и государственных организаций в сфере государственного управления. Административно-процессуальные нормы, к сожалению, также не систематизированы. Большинство их содержатся в актах, регламентирующих порядок работы государственных органов по тем или иным вопросам, например: указ Главного конрольно-ревизионного управления «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения письменных обращений граждан и должностных лиц предприятий, учреждений, организаций органами государственной контрольно-ревизионной службы в Украине» от 25 февраля 2000 г.¹, Приказ Минюста Украины «Об утверждении Порядка осуществления государственной исполнительной службой Украины исполнения решений судов и других органов (должностных лиц) в отноше-

¹Офіційний вісник України. — 2000. — № 12. — Ст. 487.

62

>>>63>>>

ний предприятий, учреждений, организаций, деятельность которых связана с государственной тайной» от 23 марта 2000 г.¹, Приказ Главгосслужбы «Об утверждении Положения о порядке проведения Главгосслужбой проверок» от 18 мая 2000 г.²

Важно отметить, что уже сделаны значительные шаги относительно кодификации административно-процессуального законодательства.

И хотя кодификация коснулась лишь регламентирования процедур административного судопроизводства в Украине, все равно она является одним из приоритетов административной реформы и реформирования административного права. Речь идет о разработке Административного процессуального кодекса. Сейчас разработан проект этого Кодекса, который состоит из тридцати семи глав, объединенных в несколько разделов. В нем определена компетенция административного суда, порядок и формы обращения к нему, а также порядок осуществления административного судопроизводства.

С учетом исключительной роли административной юрисдикции в жизни гражданского общества в проекте предусмотрено, что задачей административного судопроизводства является защита прав и свобод граждан, прав и законных интересов предприятий, учреждений, организаций всех форм собственности в отношениях с органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными и служебными лицами.