21.1. Понятия и виды дисциплинарных производств в административном праве

Необходимо сразу указать, что в административный процесс включаются лишь такие дисциплинарные производства, которые урегулированы материальными и процессуальными нормами административного права. Таким образом, к административному

¹Додин Е. В. Исполнение постановлений о наложении административных взысканий: Учеб. пособ. — Одесса: Юридична література, 1999. - С. 3.

278

>>>279>>>

процессу не могут быть отнесены производства по делам о дисциплинарных проступках относительно рабочих и служащих, которые регламентируются нормами трудового права. Круг дисциплинарных производств, регулируемых преимущественно нормами административного права, ограничивается дисциплинарными производствами относительно государственных служащих, учащихся, лиц, находящихся в местах лишения свободы, а также лиц, в отношении которых действуют специальные уставы и положения о дисциплине.

Взяв за основу определение дисциплинарного производства, предлагаемое Д. Н. Бахрахом¹, можно дать следующее понятие дисциплинарного производства по административному праву: это урегулированная административно-правовыми нормами деятельность уполномоченных субъектов, направленная на привлечение лиц, виновных в совершении дисциплинарных проступков к дисциплинарной ответственности.

Большинство ученых-административистов рассматривают дисциплинарное производство как одну из составляющих админист-ративно-юрисдикционного процесса, то есть как одно из его производств². При этом Д. Н. Бахрах уточняет, что одним из производств административно-юрисдикционного процесса является дисциплинарное производство на основе норм административного права³.

Следовательно, представляется, что к дисциплинарному производству по административному праву могут применяться все основополагающие категории административно-юрисдикционного процесса.

Дисциплинарное производство по административному праву базируется на определенных принципах, которые являются исходными позициями, лежащими в основе проведения процессуальной деятельности по делам о дисциплинарных проступках. Данные принципы выступают в качестве руководящих положений при осуществлении рассмотрения дел о дисциплинарных проступках государственных служащих, учащихся и других субъектов и пронизывают все стадии дисциплинарного производства. Учитывая

¹Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник для вузов. — М.: Норма, 2000. — С. 589.

²См.: Овсянко Д. М. Административное право: Учебное пособие для студентов юридических факультетов и институтов. — М.: Юристъ, 1996. — С. 120; Алехин А. П, Кармолицкий А. А, Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. — М.: Зерцало, 1997. — С. 313; Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник. — М.: Издательство БЕК, 1996. — С. 155, 306.

³Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник. — М.: Издательство БЕК, 1996. — С. 306.

279

>>>280>>>

процессуальный характер дисциплинарного производства, очевидно, что ему присущи общепроцессуальные принципы, то есть характерные для любого вида юрисдикционной деятельности. Это принципы: законности, гласности, объективной истины, демократизма, равенства всех граждан перед законом и др.

Наравне с общими принципами, дисциплинарному производству присущи и некоторые специфические. Их наличие обусловлено индивидуальными особенностями дисциплинарного производства, такими как внесудебный порядок и наличие особых субъектов. Это — принципы экономичности, оперативности, целесообразности. Подчеркнем, что принципы дисциплинарного производства должны быть закреплены в правовых нормах, только в этом случае они приобретают реальную общую обязательность и юридическую силу.

Дисциплинарные производства по административному праву можно различать в зависимости от категорий лиц, относительно которых они проводятся. Так, можно выделить:

— дисциплинарное производство в отношении государственных служащих;

— дисциплинарное производство в отношении учащихся;

— дисциплинарное производство в отношении лиц, находящихся в местах лишения свободы;

— дисциплинарное производство в отношении лиц, к которым применяются нормы уставов или положений о дисциплине.

Кроме того, указанные виды также могут быть разделены на подвиды. Подвиды дисциплинарных производств можно различать в зависимости от того, относительно какого вида государственных служащих осуществляется дисциплинарное производство и какими нормативными актами оно регулируется. Так, можно выделить:

а) дисциплинарные производства относительно военнослужащих и работников органов внутренних дел, которые регулируются Дисциплинарным уставом Вооруженных сил Украины и Дисциплинарным уставом органов внутренних дел Украины;

б) дисциплинарные производства относительно прокурорско-следственных работников регулируются Дисциплинарным уставом прокуратуры Украины;

в) дисциплинарные производства относительно служащих таможенных органов, которые регулируются Положением о порядке и условиях прохождения службы в таможенных органах Украины;

г) дисциплинарные производства относительно судей регулируются Законами Украины «О статусе судей», «О судоустройстве Украины» и др.

280

>>>281>>>

Дисциплинарные производства относительно учащихся могут быть также классифицированы в зависимости от вида на:

1) дисциплинарные производства относительно учеников школ;

2) дисциплинарные производства относительно учащихся профессионально-технических учреждений;

3) дисциплинарные производства относительно студентов высших учебных заведений и др.

В зависимости от сложности и объема процессуальной деятельности, которая выражается в наименовании, количестве и содержании стадий дисциплинарного производства, можно выделить упрощенное и обычное дисциплинарные производства.

Несмотря на многочисленные отличия в порядке проведения дисциплинарного производства для разных категорий лиц, можно выделить ряд общих положений, характерных для всех указанных выше видов производств:

— за один и тот же дисциплинарный проступок может быть • наложено только одно дисциплинарное взыскание;

— при осуществлении дисциплинарного проступка совместно несколькими лицами, дисциплинарное взыскание накладывается на каждого виновного в отдельности;

— при избрании вида взыскания, уполномоченными лицами учитываются характер проступка, его последствия, обстоятельства при которых он был совершен, предшествующее поведение правонарушителя, его отношение к службе, квалификация, стаж службы и прочие обстоятельства;

— перед применением дисциплинарного взыскания от обвиняемого в совершении дисциплинарного проступка истре-буется объяснение (в письменном или устном виде);

— продолжительность осуществления дисциплинарного производства связана определенными временными рамками (сроками);

— лицо, на которое наложено наказание, имеет право его обжаловать.

Учитывая важность и специфику дисциплинарного производства относительно государственных служащих, хотелось бы более детально остановиться на его характеристике.

Для начала нужно выяснить, что такое дисциплинарная ответственность государственных служащих, так как именно для ее реализации и осуществляется дисциплинарное производство.

К государственным служащим применяются разные виды юридической ответственности: уголовная, административная, гражданско-правовая, материальная, однако чаще всего к государственным служащим применяются меры дисциплинарной ответственности. Это выражается в наложении компетентным должностным лицом или органом подчиненного по службе служащего,

281

>>>282>>>

который совершил дисциплинарный проступок, указанного в законе дисциплинарного взыскания.

Дисциплинарная ответственность государственных служащих представляет собой претерпевание государственным служащим лишений и ограничений личного или имущественного характера за осуществление дисциплинарного проступка или другого нарушения, за которое законом предполагается применение мероприятий дисциплинарной ответственности уполномоченными на то субъектами.

Дисциплинарная ответственность государственных служащих имеет двоякий характер. Она устанавливается, во-первых, на общих основах с другими гражданами (например, равенство всех перед законом, единая процессуальная форма рассмотрения дел о правонарушении и т. д.); а во-вторых, с учетом специфики профессиональной деятельности государственных служащих¹.

В современный период целесообразно различать дисциплинарную ответственность по трудовому праву, дисциплинарную ответственность, урегулированную нормами административного и трудового права, и дисциплинарную ответственность по административному праву. Раньше в литературе указывалось, что дисциплинарная ответственность, в основном, регулируется нормами трудового права. Однако с закреплением в законодательстве особой категории работников — государственных служащих, данное положение подлежит пересмотру и конкретизации.

Дисциплинарная ответственность государственных служащих, вследствие специфики осуществляемой ими государственно-управленческой деятельности подлежит регулированию нормами административного права.

Выделяют общую и специальную дисциплинарную ответственность государственных служащих. Общей дисциплинарной ответственности государственные служащие сейчас подлежат по нормам административного и трудового права, а специальная дисциплинарная ответственность регламентируется исключительно нормами административного права, а именно уставами и положениями о дисциплине, а также специальными нормативными актами.

Другими словами, все те государственные служащие, которые не несут ответственность по уставам и положениям о дисциплине, подлежат общей дисциплинарной ответственности государственных служащих. Специальную дисциплинарную ответственность несут военнослужащие, работники органов внутренних дел, работники прокуратуры, судьи, а также другие государственные служа-

¹Государственная служба: теория и организация: Курс лекций. — Ростов-на-Дону: Феникс, 1998. — С. 482.

282

>>>283>>>

щие, на которых распространяется действие уставов и положений о дисциплине.

И общая, и специальная дисциплинарная ответственность государственных служащих имеют ряд признаков, которые позволяют отмежевать их от других видов юридической ответственности.

1. Основанием для дисциплинарной ответственности государственных служащих является дисциплинарный проступок. Однако, в специально установленных в законодательстве случаях, основанием дисциплинарной ответственности могут выступать нарушение морального характера, а также совершение административного проступка.

2. Дисциплинарная ответственность выражается в применении к государственным служащим дисциплинарных взысканий.

В соответствии сп. 22 статьи 92 Конституции Украины за действия, являющиеся дисциплинарными правонарушениями, и ответственность определяется исключительно законами Украины. Соответственно, дисциплинарные взыскания должны закрепляться законами Украины, то есть актами, которые имеют высшую юридическую силу.

Можно выделить четыре группы дисциплинарных взысканий, применяемых к государственным служащим.

Первую группу составляют взыскания морально-правового характера: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном (должностном) соответствии, лишение особого нагрудного знака.

Ко второй группе относятся взыскания, которые временно ограничивают свободу передвижения, или приводят к лишению определенных благ, таких как лишение очередного увольнения, назначение вне очереди в наряд на роботу или в наряд по службе; арест с надзором на гауптвахте до 10 (7) суток.

В третью группу входят взыскания, касающиеся должности или звания лица, совершившего дисциплинарный проступок: задержка в присвоении очередного ранга (звания) или в назначении на более высокую должность; понижение квалификационного класса; понижение классного чина; понижение в должности; понижение в звании; лишение звания.

Последнюю группу составляют наиболее суровые меры дисциплинарной ответственности — взыскания, которые прекращают пребывание лица на государственной службе, а именно: увольнение со службы (с лишением классного чина); освобождение от должности.

Нужно указать, что в странах с устоявшимися системами государственной службы к государственным служащим применяются аналогичные с установленными в Украине, или похожие ме-

283

>>>284>>>

роприятия дисциплинарной ответственности. Так, во Франции, где дисциплинарная ответственность является наиболее распространенным видом юридической ответственности, применяемой к государственным служащим, законом также предусмотрены предупреждения и выговор. Более суровые виды связаны с продвижением по службе: прекращение повышения в разряде; временное увольнение сроком до 15 дней; перевод на другое место работы; понижение в разряде; временное увольнение на срок от 6 месяцев до 2 лет¹.

В США, в дисциплинарной практике разных ведомств используются предупреждение, выговор, понижение в должности, временное отстранение от работы без выплаты зарплаты, увольнение со службы. В полиции применяется наложение денежного штрафа как мера дисциплинарного взыскания².

В Японии широко применяются дисциплинарные санкции материального характера: временное устранение от должности сроком от одного дня до одного года (за это время государственный служащий, как правило, не получает заработную плату); удержание из должностного оклада (может быть удержано до трети жалованья за период от одного дня до одного года). Применяются также освобождение от должности и письменный выговор (замечание)³. В Египте среди видов взысканий, которые накладываются на государственных служащих, значительное место занимают дисциплинарные взыскания, приводящие к материальным лишениям государственных служащих: отсрочка не более чем на три месяца назначения надбавки к должностному окладу; удержания из заработной платы не более двух месяцев на протяжении года в размере до 25%; снятие половины надбавки к должностному окладу, который полагается за выслугу лет; отстранение от работы на срок до шести месяцев на протяжении года с соответствующим удержанием из заработной платы; снятие надбавки к должностному окладу. На служащих могут накладываться также предупреждение, отсрочка повышения по службе на срок до двух лет, понижение в должности, переведение на пенсию; увольнение⁴.

Таким образом, при сравнении перечней дисциплинарных взысканий, которые применяются к государственным служащим в Украине и в других государствах, можно отметить следующее.

¹Административное право зарубежных стран: Учеб. пособ. — М.: Спарк, 1996. — С. 86.

²Государственная служба основных капиталистических стран. — М.: Наука, 1977. — С. 92.

³Административное право зарубежных стран: Учеб. пособ. — М.: Спарк, 1996. —С. 170.

⁴Административное право зарубежных стран: Учеб. пособ. — М.: Спарк, 1996.— С. 221-222.

284

>>>285>>>

В зарубежных государствах большой удельный вес составляют дисциплинарные взыскания материального характера, которые, несомненно, являются для основной массы служащих более действенными, чем, например, моральные дисциплинарные взыскания. Эффективность таких мероприятий дисциплинарной ответственности не оспаривается и, возможно, в ближайшем будущем наступит такой период развития нашего общества, когда введение вышеназванных дисциплинарных взысканий будет благоприятным.

При применении дисциплинарной ответственности положение усложняется тем, что установленные законодательством дисциплинарные взыскания не имеют «привязки» к видам служебных проступков. Таким образом, в законодательстве, за редким исключением (например, Закон Украины «О борьбе с коррупцией») не дается соотношение между видом дисциплинарного проступка, числом случаев его осуществления, мерой вины служащего, последствиями и мерой дисциплинарного взыскания.

Таким образом, поскольку применение дисциплинарных взысканий базируется на усмотрении субъектов, наделенных дисциплинарной властью, определенная регламентация здесь будет выступать гарантией от нарушений прав государственных служащих и в то же время будет оказывать содействие неотвратимости наступления ответственности за правонарушения.

3. Следующим признаком дисциплинарной ответственности, которая отображает присущие только ей особенности является то, что право на ее осуществление принадлежит субъектам линейной власти. Дисциплинарная ответственность реализуется в рамках устойчивых коллективов работников, в отношении линейно подчиненных руководителю членов коллектива.

4. Еще один признак — это наличие специального субъекта такой ответственности, а именно государственного служащего.

5. Характерной особенностью дисциплинарной ответственности государственных служащих является также то, что она устанавливается многочисленными разрозненными законами и подзаконными актами.

Основные нормативные акты, которые содержат положения о дисциплинарной ответственности государственных служащих: Закон Украины «О государственной службе», Закон Украины «О борьбе с коррупцией», Закон Украины «О статусе судей», Закон Украины «О прокуратуре» и Дисциплинарный устав прокуратуры Украины, Закон Украины «О милиции» и Дисциплинарный устав органов внутренних дел Украины, Дисциплинарный устав Вооруженных Сил Украины, Положение о порядке и условиях прохождения службы в таможенных органах Украины, утвержденное Постановлением Кабинета Министров Украины от 9 февраля 1993 г, Инструкция «Об аттестации должностных лиц

285

>>>286>>>

таможенных органов Украины» и др. Кроме того, 13 июня 1995 г. Постановлением Кабинета Министров Украины был утвержден Порядок проведения служебного расследования, регулирующий проведение служебного расследования относительно государственных служащих.

Базовым и наиболее распространенным основанием дисциплинарной ответственности, как уже было сказано, является совершение дисциплинарного проступка. Однако, дисциплинарное законодательство, в отличие от уголовного и административного, не дает определения основания дисциплинарной ответственности.

Дисциплинарный проступок государственного служащего, это — общественно-вредное противоправное виновное деяние (действие или бездеятельность), которое состоит в невыполнении или ненадлежащем выполнении своих служебных обязанностей, или другом нарушении служебной дисциплины, за которое законом предусмотрена дисциплинарная ответственность.

Дисциплинарная ответственность может применяться также за совершение других правонарушений и нарушений морального характера. Кроме того, дисциплинарная ответственность может применяться за проступки, которые являются также и административными проступками.

Тот факт, что правонарушение государственного служащего может признаваться одновременно и дисциплинарным и административным, ставит вопрос о допустимости или недопустимости наложения на виновное должностное лицо сразу двух взысканий — дисциплинарного и административного.

Действующее законодательство Украины идет по пути возможности применения двух определенных видов юридической ответственности за одно и то же противоправное действие. Так, статьи 7, 8, 9, 10 и 11 Закона Украины «О борьбе с коррупцией» предусматривают за коррупционные действия и другие правонарушения, связанные с коррупцией, как административную, так и дисциплинарную ответственность. К сожалению, законодателем не были разрешены все спорные моменты и сложности, связанные с наложением сразу двух видов ответственности.

В некоторых странах государственный служащий может подвергаться одновременно и дисциплинарной и уголовной ответственности за совершение одного правонарушения. Так, во Франции иногда рассматриваются одновременно два дела — уголовное и дисциплинарное: одно — общим судом, другое — администрацией. Их подход к судьбе чиновника бывает разным. Суд толкует всякое сомнение в пользу подсудимого и может считать вину недоказанной и оправдать его. Администрация же рассматривает дело с позиций морали и истолковывает все сомнительное не в пользу лица, которое привлекается к ответственности. Чиновник может быть уволен лишь по подозрению.

286

>>>287>>>

Укажем, что действующее украинское законодательство не допускает объединения уголовной и дисциплинарной ответственности.

Тем не менее в тех случаях, если на государственного служащего уже наложено дисциплинарное взыскание, а в составе совершенного дисциплинарного правонарушения обнаруживаются признаки преступления, наложенное дисциплинарное взыскание не освобождает государственного служащего от уголовной ответственности. Однако, если дисциплинарное взыскание в этих случаях еще не приведено в исполнение, то выполнение его прекращается до решения уголовного дела.

Дисциплинарное законодательство не содержит, за редким исключением, конкретных составов дисциплинарных проступков.

Дисциплинарная ответственность не может быть реализована в каждом конкретном случае без правоприменительной деятельности, которая устанавливает событие правонарушения и его субъектов, обеспечивает сбор необходимых материалов и доказательств, их проверку и, в конце концов, определяет в правовом акте соответствие юридического и фактического оснований ответственности (наличие состава правонарушения в конкретном действии) и способ реагирования на проступок.

Хотя применение мер дисциплинарного принуждения предусматривает не только наложение дисциплинарных взысканий, но это, безусловно, главное, что включается в понятие дисциплинарного производства. Таким образом, под дисциплинарным производством относительно государственных служащих нужно понимать урегулированную законодательством деятельность уполномоченных субъектов по применению дисциплинарных взысканий, что гарантирует обеспечение прав и законных интересов государственных служащих.

Единого акта, который регулировал бы осуществление дисциплинарного производства относительно государственных служащих в Украине пока не существует.