2. Общая характеристика Основного закона фрг 1949 года

Принятие 8 мая 1949 года Парламентским советом и утверждение ок­купационными властями Конституции юридически и политически за­крепило раскол Германии и образование ФРГ. Боннская, как ее назвали (по расположению новой столицы ФРГ), конституция устанавливала в ФРГ парламентскую рес­публику. Она основывалась на принципах строгого разделения властей и кооперативного федерализма (однако в ходе последующего развития возросла роль института исполнительной власти, и сложилось верховенство федерации по отношению к землям). Конституция провозглашала Федеративную Республику Германии «демократическим, правовым и социальным государством». Значи­тельное место отводилось правам и свободам граждан (свобода личности, равенство перед законом, свобода вероисповедания, свобо­да убеждений, печати, собраний и т.д.).

В разработке проекта Основного закона Германии приняли участие представители оккупационного режима и члены Конституционного конвента, выбранные премьер-министрами отдельных земель. Основной закон принимался специально созданным Парламентским советом. Члены этого совета избирались ландтагами земель, а затем утверждались оккупационными властями. 8 мая 1949 года Парламентский совет принял Основной закон; 12 мая он был одобрен оккупационными властями, а уж затем последовала процедура ратификации закона квалифицированным большинством в 2/3 ландтагами одиннадцати германских земель.

С текстом Конституции согласились 10 земель – все, кроме Баварии, усмотревшей в Основном законе посягательство на ее локальный суверенитет. Из-за описанного способа принятия Конституции в литературе используют выражение об «октроировании германского Основного закона оккупационным режимом». Между тем Конституция с многочисленными изменениями действует и поныне, что является лучшим подтверждением профессионализма ее составителей.

Основной закон Германии в первоначальной редакции состоял из преамбулы и 172–х статей. Несмотря на «жесткий» характер документа (для внесения конституционных поправок требуется согласие 2/3 обеих палат парламента), с 1951 года изменения в него вносились почти ежегодно. По мнению германских ученых – правоведов, реальный подсчет количества попыток изменения Основного закона 1949 года весьма затруднен, потому что за сорок лет (1949–1990 гг.) вносилось более 100 предложений об изменении редакции Конституции, а принято лишь 35, что свидетельствует о бурном характере развития западногерманской демократии. Итогом стало укрупнение Основного закона: к настоящему времени в него дополнительно включены 42 статьи, а исключено лишь 5. Особенно крупные реформы приходились на 1954, 1956, 1968 годы.

Так, в 1954 году реформы были предопределены вступлением ФРГ в НАТО, когда 23 октября 1954 года в Париже были подписаны соответствующие соглашения, и касались процедуры изменений Основного закона (процедура была «смягчена»). В свете событий 1956 года в Венгрии, когда в этой стране едва не рухнул тоталитарный коммунистический режим, опасения тогдашней германской демократии не кажутся безосновательными: в Германии в 1956 году была проведена реформа, касавшаяся возможности ограничения политических прав в «состоянии обороны» (ст. 87–а; 87–b). Конституционная реформа ФРГ июня – ноября 1968 года - это отклик на принятие в ГДР новой конституции 1968 года, а также на происходившие тогда в Чехословакии события («Пражская весна», 1968). В Основной закон ФРГ вносятся конституционные изменения, получившие общее название «состояния обороны», состоявшие в инкорпорации в Конституцию «чрезвычайного законодательства», связанного с «необходимостью предотвращения опасности свободному демократическому строю». В соответствии с требованиями этого блока поправок бундестагу с одобрения бундесрата принадлежит право констатировать, что Федерация подверглась вооруженной агрессии либо ей угрожает такая агрессия (возникло состояние обороны). Надо заметить, что состояние обороны, предписанное конституционными поправками 1968 года, являлось противоположным состоянию агрессии – ФРГ опасалось исходящей с востока «красной угрозы».

Федеративная Республика Германия была определена Основным законом 1949 года как демократическое, социальное (гарантии права на труд, образование, социальное обеспечение), правовое (законодательство связано конституционным строем, исполнительная власть и правосудие – законом и правом) государство. Основной закон Германии сохранил историко-правовую преемственность: он учел опыт конституционного строительства Веймарской республики 1919 года. Так, были сохранены основные конституционно-правовые институты: республиканская форма правления; кооперативный федерализм со значительной автономией земель; права человека; всеобщее избирательное право.

Но в Конституцию были внесены и существенные нововведения. В частности, с 1949 года был установлен так называемый «режим канцлерской демократии», предполагающий, что федеральный канцлер фактически возглавляет властную структуру Германии – в отличие от президента по предыдущей Конституции. В 1949 году был также введен институт конституционного надзора (в последующем германская модель федерального конституционного суда стала образцом для многих стран Европы, в том числе – для Австрии и Италии). Основными государственными органами ФРГ являлись: бундес­таг, бундесрат, федеральный президент, федеральное правительство во главе с канцлером, федеральный конституционный суд.

Парламентаризм в ФРГ основан на двухпалатном парламенте, состоящем из Бундестага и Бундесрата. Однако в германской и отечественной литературе, посвященной проблемам парламентского права, есть и иная точка зрения на германский парламент: парламент ФРГ – это однопалатный Бундестаг, а Бундесрат является Федеральным советом, символизирующим участие земель в делах федерации и Евросоюза. Бундестаг как нижняя палата парламента, избирался всеобщим прямым голосованием. В Бундестаге 662 депутата, избираемых по смешанной избирательной системе на 4 года. Лидер партии, одержавшей победу на выборах в Бундестаг, по традиции предлагается федеральным президентом страны на пост канцлера. Соответственно глава правительства – это одновременно и лидер крупнейшей партийной фракции Бундестага, что предполагает приоритет правительственных законопроектных инициатив в последующей работе нижней палаты парламента. В Бундесрате – совете из представителей правительств отдельных земель – 64 члена, избранных по квотам (от 3-х до 5-ти человек от земли). Если законопроект, рассматриваемый Бундестагом, касается изменений Основного закона либо затрагивает интересы земель, то на него требуется согласие Бундесрата. В остальных случаях Бундестаг самостоятелен при принятии закона.

В соответствии с Конституцией главой государства является Федеральный президент. Он избирается (с правом однократного переизбрания) на 5 лет Федеральным собранием, в составе которого – все депутаты Бундестага и такое же число депутатов от ландтагов земель. Президент современной ФРГ обладает ограниченными полномочиями: представляет на ут­верждение кандидатуру на пост главы правительства, представляет страну на международной арене, другие представительские функции, осуществляет право помилования, а также назначает федеральных судей и федеральных служащих. Приказания и распоряжения президента Германии нуждаются в контрассигнации Федерального канцлера или соответствующего министра.

Как уже говорилось, реальное руководство исполнительной властью осуществляло фе­деральное правительство во главе с канцлером. Канцлер – как прави­ло, глава партии, победившей на выборах, утверждается парламентом, имея впоследствии право законодательной инициативы. Срок его полномочий (4 года) совпадает со сроком полномочий Бундестага, однако возможно неоднократное переизбрание канцлера, обусловленное политической и партийной конъюнктурой (так, К. Адэнауэр был канцлером ФРГ на протяжении 14–ти лет, а Г.Коль занимал эту должность 18 лет). Формально предполагаются выборы канцлера Бундестагом по предложению президента, однако их исход всегда предрешен в пользу лидера партии–победителя, сформировавшей депутатское большинство в Бундестаге. Канцлер предлагает список членов будущего Федерального правительства Германии президенту страны, а последний их назначает. Формально канцлер и его правительство ответственны перед Бундестагом, однако по Основному закону ФРГ имеет место так называемый конструктивный вотум недоверия, означающий, что если Бундестаг выразил канцлеру вотум недоверия, то он (Бундестаг) обязан большинством голосов избрать преемника такого канцлера. Поскольку при партийном плюрализме в Бундестаге такое избрание маловероятно, то президент по представлению канцлера вправе распустить Бундестаг и назначить новые выборы.

Статьи 93, 94 и 100 Основного закона ФРГ посвящены правовому статусу, составу и регламенту деятельности органов конституционной юстиции современной Германии. Фактически Федеральный Конституционный суд (ФКС) был организован в августе 1951 года. Каждая земля страны (кроме Берлина и Шлезвиг-Гольштейна) имеет свой земельный конституционный суд, и это делает процедуру рассмотрения конституционных конфликтов, как правило, двухступенчатой. ФКС осуществляет контроль за соответствием Конституции ФРГ нормативных актов, рассматривает споры о правах и обязан­ностях высших органов федерации и отдельных земель, выносит реше­ние о запрете политических партий ввиду их антиконституционности.

Федеральный конституционный суд ФРГ, являясь частью судебной системы Германии, не возглавляет систему конституционных судов земель. Поскольку ФКС не вправе контролировать конституционное судопроизводство в отдельных землях, то конституционный суд каждой земли при отклонении от решений либо ФКС, либо конституционного суда другой земли сам обращается за разрешением споров в ФКС, решения которого окончательны, обжалованию и опротестованию не подлежат.

Помимо Конституции, состав, компетенция, процедура ФКС регулируются Законом о Федеральном конституционном суде 1951 года (с последующими изменениями). Располагаясь в г. Карлсруэ, ФКС умышленно отдаляется от столицы страны. Согласно закону 1951 года, суд состоит из двух сенатов, в каждом из которых – 8 судей. Компетенция таких сенатов разграничена, что не исключает ее перераспределения в случае загруженности одного из них. Возрастной ценз, предъявляемый к судейскому корпусу, колеблется от 40 до 68 лет. Срок службы для судей – 12 лет без переизбрания. Как минимум, трое судей каждого сената – это профессиональные судьи высшего федерального уровня, имеющие стаж работы в таких судебных органах не менее 3-х лет. Остальные – это лица, обязательно имеющие университетское юридическое образование и прошедшие профессиональную стажировку (например, судьями могут стать штатные профессора права из ведущих университетов Германии).

Состав Федерального конституционного суда формируется так называемым парламентским способом. Половина состава судейского корпуса избирается 2/3 общего количества голосов Бундесрата, а другая половина – непрямыми выборами, т.е. коллегией из 12 выборщиков (членов Бундестага), которые должны отдать за каждого судью не менее восьми голосов. Бундестаг и бундесрат поочередно избирают президента и вице-президента ФКС, которые должны заседать в разных сенатах.

ФКС – один из самых авторитетных и популярных органов публичной власти современной Германии, несмотря на то, что ежегодно из нескольких тысяч конституционных жалоб в пользу истца он разрешает лишь несколько десятков. Считается, что территориальная отдаленность ФКС от других институтов публичного права, расположенных в г. Берлине, также гарантирует его беспристрастность и независимость.