Понятия местного самоуправления и местного управления

Между терминами «местное самоуправление» и «местное управление» часто не проводят различий. Следует знать, что местное самоуправление характеризуется главным признаком – выборностью. Органы местного самоуправления избираются непосредственно гражданами. Местное управление – это, во-первых, деятельность по руководству местными делами, а во-вторых, органы, назначаемые центральной властью. В этом главное отличие двух понятий: самоуправление – это избираемые органы, управление – органы назначаемые. Однако выборность – не единственный признак органов местного самоуправления. Они должны не только избираться, но и обладать определенным комплексом полномочий, определенной самостоятельностью, т.е. иметь реальные права.

Полномочия местных органов, как правило, закрепляются в специальных нормативных актах. Ряд зарубежных конституций содержит главы либо отдельные статьи, посвященные местному самоуправлению. Как правило, эти тексты невелики по объему и содержат отсылки к текущему законодательству. Так, например, Конституция Японии содержит гл. 8 «Местное самоуправление», в четырех статьях которой излагаются лишь основные принципы и положения, касающиеся органов местного самоуправления. Там говорится, что в стране имеются такие органы, что их работа устанавливается законом, главные должностные лица избираются населением, а также что эти органы имеют право управлять своим имуществом. Специальный закон, применяемый в отношении какого-то конкретного местного органа, может быть издан парламентом не иначе как с согласия большинства избирателей, проживающих на территории функционирования данного местного органа. То есть парламент – общегосударственный орган – должен учитывать мнение жителей конкретной местности, если закон затрагивает их интересы.

Конституция Италии содержит разд. 5 «Области, провинции и коммуны». Законодательство ФРГ достаточно подробно регулирует вопросы местного самоуправления и местного управления. Данной проблеме посвящено несколько статей федеральной конституции. Однако наиболее подробно вопрос местного самоуправления регулируется на уровне земель. Каждая земля имеет свою конституцию, и в каждой земле принимаются специальные законы, посвященные местному самоуправлению.

Крайне лаконично регулирует вопрос о местных органах власти Конституция Франции. В разд. 12 «О территориальных коллективах» упоминаются только две административные единицы Франции, которые можно отнести к местным органам: «Территориальными коллективами республики являются коммуны, департаменты, заморские территории. Всякие иные территориальные коллективы создаются законом. Эти коллективы свободно управляются выборными органами при соблюдении условий, предусмотренных законом». Французская Конституция только обозначает существующие административные единицы и подчеркивает принцип выборности органов в них. Закреплена ссылка на закон, так что все вопросы французского самоуправления регулируются законами.

В конституциях Испании и Греции вместо термина «местное самоуправление» употребляется категория «местная администрация». В ч. 8 гл. 2 Конституции Испании «О местной администрации» говорится, что Конституция гарантирует автономию муниципалитетов, которые обладают всеми правами юридического лица. Их управление возлагается на соответствующие муниципальные Советы, включающие алькальдов и советников. Советники избираются населением муниципалитета посредством всеобщего, равного, свободного, прямого и тайного голосования на условиях, установленных законом. Алькальды избираются советниками или населением.

Термин «муниципалитет», «муниципальный орган» в ряде стран равнозначен понятию органа местного самоуправления – органа избираемого. В США и в Англии муниципальными называются только городские органы, в других странах это любые избираемые органы. По греческому законодательству понятия местного управления и местной власти отождествляются. Греческая Конституция (п. 5 ст. 102) предусматривает возможность государственного контроля за местным управлением. Таким образом, терминология, существующая в разных странах мира, достаточно своеобразна. Одни и те же органы могут называться и администрацией, и органами управления, и органами самоуправления, но, следуя принципам, заложенным в теории, логичнее называть органами самоуправления только избираемые органы, которые есть практически в любой зарубежной стране.

Следует также отметить важный факт, что 15 октября 1985 г. была принята Европейская хартия о местном самоуправлении. Эта хартия, которая обязательна для государств – членов Совета Европы, закрепляет важнейшие конституционные, законодательные основы местного самоуправления. В ней говорится и о том, что принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны. Под местным самоуправлением (ст. 3) понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами.

Следует упомянуть очень важный принцип, который закрепляет Европейская хартия. Суть его в том, что органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти. Закрепляется принцип исключительной компетенции и выделяется определенная сфера самостоятельных полномочий для этих органов государства.

Таким образом, можно назвать два основных принципа органов местного самоуправления и вообще самоуправления как явления. Это выборность и определенный комплекс прав. Местные органы самоуправления должны иметь свою собственную компетенцию, обладать достаточно реальными правами и возможностями.