Структура парламента

Современный парламент, как правило, имеет однопалатную или двухпалатную структуру. Однако встречаются парламенты и с большим количеством палат. Например, парламент ЮАР имел трехпалатную структуру (по расовому принципу), а парламент Югославии – шестипалатную (по профессиональному принципу). В некоторых странах Африки и Океании наряду с двумя или одной палатами парламента существуют особые палаты вождей, но они обладают только совещательными полномочиями по определенным вопросам (обычаи, культура и др.). Но это исключение из правил. Такие парламенты показали свою нежизнеспособность, уступив место «классическим» однопалатным и двухпалатным.

Однопалатные (монокамеральные) парламенты обычно существуют в небольших по территории и населению унитарных государствах, например в Швеции, Латвии, Литве, Эстонии, Венгрии, Болгарии, Греции, Словакии, Португалии и других странах.

Однопалатные парламенты имеют свои достоинства: они просты и компактны; обычно избираются всем населением страны напрямую; как правило, имеют большие полномочия; часто избирают президента и формируют правительство, ответственных перед парламентом; все депутаты имеют равный статус; быстрее принимаются решения; проще законодательный процесс.

Тем не менее у однопалатных парламентов есть свои недостатки: недостаточно представлены территориальные единицы государства; отсутствует противовес в виде второй палаты; существует опасность радикализации парламента, усиления партийного засилья; парламент может противопоставить себя другим государственным органам и взять на себя все функции. Однопалатный парламент в некоторых странах превышал свои полномочия и превращался в орудие деспотии.

Двухпалатные (бикамеральные) парламенты существуют, как правило, в крупных федеративных государствах. Палаты парламента имеют разные названия (нередко – палата депутатов и сенат), но их принято называть нижней и верхней. Последнее название имеет исторический характер: в настоящее время в большинстве стран верхняя палата обладает меньшими полномочиями, чем нижняя. В двухпалатных парламентах палата, именуемая «нижней», избирается всем народом напрямую и представляет интересы народа в целом; а вторая – «верхняя» – представляет интересы регионов, субъектов федерации и формируется ими.

Достоинства двухпалатной структуры в том, что более «объемно» представлено общество - и народ в целом, и регионы с их особенностями; обычно к кандидатам в члены верхней палаты предъявляются более высокие требования, чем к кандидатам в депутаты нижней палаты, и поэтому в верхнюю палату избираются люди более грамотные, квалифицированные, уважаемые, опытные и старшие по возрасту; верхняя палата служит противовесом нижней – фильтрует ее решения, сбивает страсти, уменьшает партийное влияние в пользу общегосударственных интересов, не дает нижней палате радикализироваться; обычно верхняя палата имеет больший срок полномочий и обновляется по частям, что препятствует резкой смене политического курса; как правило, верхняя палата не распускается и функционирует всегда, и поэтому в случае роспуска нижней палаты верхняя палата (то есть половина парламента) продолжает работать; в случае обновления нижней палаты в результате выборов верхняя палата обеспечивает преемственность прежней политики.

Недостатки двухпалатной структуры состоят в том, что появляется дополнительный слой депутатов (больше затрат из бюджета на их содержание, больше привилегий); усложняется законодательный процесс; верхняя палата может стать слишком консервативной и тормозить деятельность нижней. Возможно в результате этого притормаживание прогрессивных начинаний.

Среди крупных федеративных государств двухпалатную структуру парламента имеют США, Россия, Индия, Бразилия, Аргентина, Мексика. В настоящее время наметилась тенденция повсеместного распространения двухпалатных парламентов, в том числе в унитарных государствах (больших и малых).

Помимо указанных крупных федераций двухпалатная структура парламента характерна для Великобритании, Франции, Италии, Испании, Бельгии, Голландии, Японии, Швейцарии, Польши, Чехии, Беларуси, Казахстана, Румынии и многих других стран.

Фактически большинство высокоразвитых государств имеет именно двухпалатный парламент, имеющий преимущества перед однопалатным. Главные из них в том, что деятельность парламента становится более организованной и профессиональной, а жизнь общества и государства – более стабильной.

Двухпалатные парламенты имеют две модели взаимоотношений, основанные на равном и неравном правовом статусе палат. Верхняя палата может быть либо слабой, когда она в состоянии отсрочить принятие решения парламентом (нижней палатой), но не воспрепятствовать ему, поскольку ее вето – отказ согласиться с решением нижней палаты – может быть преодолено последней (Великобритания, Польша и др.), либо сильной, когда без ее согласия закон не может быть принят (Италия, США). В последнем случае палаты равноправны при принятии закона. Долгое время принцип равенства палат считался признаком демократии, однако практика показала, что в этом случае возможно дублирование функций. Безусловно оправданной считается вторая палата в странах с федеративной формой государственного устройства, так как не просто служит представительством политических партий, а является органом, обеспечивающим участие в парламентской деятельности субъектов федерации или административных единиц, этнических (национальных меньшинств), а также людей, обладающим ценным профессиональным багажом.