Референдумы и плебисциты

Термин «референдум» происходит от латинского слова «referendum», которое переводится как «то, что должно быть сообщено». Референдум – это форма демократии, сутью которой является голосование граждан по какому-то важному конкретному вопросу либо за принятие или отмену законопроекта путем всенародного голосования. Референдум отличается от выборов тем, что на выборах граждане выбирают депутатов либо должностных лиц, а во время референдума они выступают как законодатели либо как должностные лица, которые принимают решения. Именно поэтому референдум считается важнейшей и наиболее известной формой непосредственной демократии.

Референдумы делятся на общенациональные, региональные и местные. К общенациональным относятся референдумы, которые проводятся в масштабах всей страны. Региональные референдумы (этот термин применяется не так уж часто) охватывают население крупного района или региона страны. Под региональным иногда понимается референдум, проводимый в отдельном штате США. Местными принято считать референдумы, проводимые, скажем, в масштабах города или какой-то сравнительно небольшой административно-территориальной единицы.

Практически общепринятым является деление референдумов на конституционные и законодательные. Предметом конституционного референдума является либо проект новой конституции, либо поправки к конституции. Название референдума говорит о том, чему он посвящен. Законодательный референдум предполагает утверждение законов. Законодательные референдумы в свою очередь делятся на две группы: дозаконодательные и послезаконодательные. Референдум является дозаконодательным, когда на обсуждение граждан выносится проект закона, который еще не утверждался парламентом, послезаконодательным – когда народ утверждает уже принятый парламентом закон, придавая ему более высокую степень легитимности.

В связи с этим следует упомянуть другую классификацию – деление референдумов на консультативные и императивные (последний термин практически не встречается, но отвечает сути). Консультативные референдумы проводятся для выяснения воли граждан при решении важных вопросов, их общего настроения. Государственные органы жестко не связаны этой волей, хотя референдум обладает значительным моральным весом и его результаты в демократических государствах обычно учитываются.⁸

Если проведение референдума связано с принятием закона, то ранее названные дозаконодательные референдумы обычно являются консультативными (если выясняется мнение граждан), а парламент принимает окончательное решение. Если это послезаконодательные референдумы, то народ ратифицирует (утверждает) принятые парламентом законы. Ратифицирующий характер референдума распространен чаще, он является более привычной практикой за рубежом.

Существует также деление референдумов на обязательные и факультативные. Обязательный референдум – такой референдум, проведение которого предусмотрено конституцией или иным законодательством, т.е. обязательно. Например, в Швейцарии любая поправка к Конституции обязательно выносится на референдум. В Японии проект поправки к Конституции после одобрения обеими палатами парламента также обязательно должен быть вынесен на референдум.

В отличие от этого, факультативный референдум может проводиться или не проводиться. Решение данного вопроса зависит от воли парламента, правительства либо главы государства.

В теории права известно деление референдумов на утверждающие и отклоняющие. Утверждающие референдумы проводятся в связи с принятием закона либо решением важного вопроса. Отклоняющие референдумы имеют место тогда, когда правительство заинтересовано в отмене какого-то закона либо правила, но не уверено, что парламент пойдет на эту отмену. Таким образом, народ выступает арбитром при решении этой проблемы. Такие отклоняющие референдумы достаточно часто проводились в Италии.

Помимо названных, выделяют еще референдумы международно-правовые и административные. К первым относят референдумы, где решаются вопросы, связанные с международным статусом или отношениями с другими государствами. Например, к ним относили референдумы о вступлении в ЕЭС, референдум о вступлении Испании в НАТО, референдумы во Франции, Дании и Ирландии о заключении Маастрихского договора. К административным относят референдумы, на которых ставятся государственно-управленческие вопросы: об изменении административно-территориального деления или границ между субъектами федерации, поскольку это право внутригосударственное. В качестве примера можно привести референдум 1988 г. в Швейцарии об ограничении численности иностранцев, которым разрешается постоянно проживать в стране.

Термин «административный референдум» несколько спорный. Представляется более логичным деление референдумов на законодательные, конституционные и референдумы, на которых решаются важные вопросы жизни граждан. К последним могут относиться и границы административно-территориального деления, и численность иностранцев, и разрешение разводов, т.е. любая важная для народа проблема. Словосочетание «административный референдум» как бы принижает значимость вопросов и непонятно большинству граждан.

Решение важных вопросов выносится на референдум для того, чтобы граждане сами определились, чего они хотят, чтобы не было претензий к законодательным органам либо органам управления, чтобы граждане оценили моральные аспекты проблемы и направили законодателей по нужному пути. На такие референдумы выносятся, к примеру, вопросы об альтернативной воинской службе, об употреблении алкогольных напитков. В Швеции в 1955 г. проводился референдум о переходе с левостороннего движения автомобильного транспорта на правостороннее.

Слово «плебисцит» (от лат. plebiscitum) переводится как «решение народа». С юридической точки зрения разницы между плебисцитом и референдумом нет. Однако законодательство некоторых стран разницу усматривает. Например, в бразильской конституции 1988 г. применяются сразу оба понятия. Предметы плебисцита, т.е. те вопросы, которые требуют решения народа, там перечислены, а предмет референдума не определяется. Можно полагать, что референдум – это форма голосования, которая играет консультативную роль, а плебисцит, очевидно, носит императивный характер. Есть страны, в которых применяется только термин «референдум» (Италия, Испания) или только термин «плебисцит» (Коста-Рика, Чили).

Немцы под термином «плебисцит» понимают все виды голосования вообще, включая и выборы. Французы под плебисцитом понимают голосование, при помощи которого граждане выражают одобрение или неодобрение главе государства и проводимой им политике, поэтому во французских источниках встречается термин «референдум плебисцитарного характера». Такие референдумы проводил, в частности, президент Франции генерал де Голль.

Встречается точка зрения, что плебисцит – это референдум по очень важному вопросу, который носит судьбоносный для страны характер. И все же более приемлема точка зрения, что плебисцит – это референдум по вопросам политической судьбы территории, на которой живут граждане, т.е. по вопросам, связанным с международно-правовыми последствиями. В этом смысле термин «плебисцит» применялся в 1957 г. во Франции, когда проводился референдум в Саарской области, перешедшей затем в состав Германии. Такие народные голосования, в результате которых меняется государственная принадлежность определенных территорий, и следует называть плебисцитами.

Референдумы могут классифицироваться по субъектам, по инициаторам их проведения. Инициатива может быть парламентская, правительственная, президентская и народная. Право участвовать в референдуме обычно имеют все граждане, обладающие избирательным правом. Голосование на референдуме всегда тайное, его порядок аналогичен выборам.

Важным является вопрос о так называемой формуле референдума, т.е. о тех проблемах, которые выносятся на голосование. Есть несколько вариантов определения формулы референдума. В одних случаях гражданин получает бюллетень с вопросом, на который он должен ответить «да» или «нет». Второй вариант (встречается чаще) – это «народный выбор». Избиратель должен выбрать одно из двух или более предлагаемых решений и отметить его каким-то знаком. В большинстве случаев бюллетень считается действительным тогда, когда отмечен лишь один из альтернативных ответов, хотя в некоторых странах допускается два (или даже все) положительных ответа, а затем подсчитывается, какой из ответов выбирался чаще всего.

Подведение итогов референдума. В разных странах вопрос о подведении итогов референдума решается по-разному. Самые строгие критерии установлены в Италии. Чтобы вопрос, вынесенный на референдум, считался решенным, необходимо, чтобы в нем приняло участие большинство избирателей (50% +1 голос) и было собрано большинство действительных голосов. В некоторых странах более либеральные требования, иногда положительное решение вообще не связано с каким-то процентом участия, а число проголосовавших «за» (или «против») должно значительно превышать число голосов в пользу другого мнения (речь идет об оценочном подходе). Такая система применяется во Франции и США. В США референдумы проводятся только в масштабах штата или на еще более низком (городском) уровне.

Референдум – институт как правовой, так и политический. Зачастую он назначается главой государства для того, чтобы «обойти» парламент либо поставить точку в споре с представительной властью. Например, во Франции президент де Голль несколько раз проводил референдумы и всякий раз связывал их решения со своей личностью, т.е. с поддержкой или неподдержкой его политики.

Некоторые конституции закрепляют положения о том, что референдумы не проводятся во время действия чрезвычайного или военного положения либо спустя некоторый срок после их отмены. В некоторых странах референдум может проводиться повторно лишь спустя определенный срок после предыдущего.