Организация и проведение выборов (избирательный процесс)

Избирательный процесс включает несколько этапов: а) установление избирательных округов, создание избирательных участков в этих округах, создание избирательных органов, регистрация избирателей; б) назначение выборов, выдвижение кандидатов, регистрация кандидатов; в) предвыборная борьба, голосование; г) подсчет голосов, установление итогов голосования.

В зависимости от специфики выборов называют и другие этапы. Например, если выборы проводятся в два тура, то появляются дополнительные этапы второго тура и окончательного подведения итогов выборов. В качестве этапа выборов иногда называют опубликование или объявление их результатов. Если выборы непрямые (косвенные или многоступенчатые), то этого этапа может и не быть.

Выборы за рубежом проводятся в установленные законом сроки. В тех странах, где нет ответственности правительства перед членами парламента, и глава государства не имеет права на роспуск парламента, парламентские выборы всегда проводятся через определенные законом промежутки времени: даты выборов заранее известны.

В парламентарных республиках и парламентарных монархиях парламентские выборы проводятся по истечении срока полномочий парламента или незадолго до этого. Такие выборы являются очередными. Если точная дата проведения выборов, как в США, в стране не определена, то необходимо издавать специальный акт, устанавливающий эту дату.

Чаще всего избирательный процесс начинается с создания избирательных округов. Избирательный округ – это территория, от которой избирается депутат (один или несколько). Избирательные округа могут образовываться специально, но в некоторых случаях ими служат административные единицы или территории субъектов федерации. Избирательные округа должны быть примерно равными по численности населения, так как депутаты должны представлять одинаковое количество избирателей.

Избирательные округа бывают трех видов: одномандатный (униноминальный), многомандатный (полиноминальный) и единый. По одномандатному округу избирается один депутат. Кандидатов может быть несколько, но это всегда представительство одного депутата. Одномандатные округа характерны для мажоритарной системы (США, Великобритания, Канада, Индия и др.). От многомандатного округа избирается несколько депутатов. Такие округа характерны для пропорциональной системы (Финляндия, Швеция, Голландия, Норвегия). Единый округ характеризуется тем, что он совпадает с границами страны. По единому округу избираются сразу все депутаты. Обычно он применяется в двух случаях: при наличии пропорциональной избирательной системы и в сравнительно небольшой стране. К числу таких стран относятся Израиль, ЮАР, Габон, Малави. По единому округу проходят выборы Сената в Уругвае и т.д.

Избирательные округа обычно делятся на избирательные участки – конкретные места для голосования, куда граждане идут для совершения процедуры выборов. Избирательный участок – территориальная единица, которая обслуживается одним пунктом для голосования. Обычно такие пункты устраиваются в школах, спортивных залах и других общественных местах. Это общемировая традиция.

Перечни округов, их границы, названия избирательных участков и пунктов для голосования обычно публикуются в печати и вывешиваются в виде наглядной агитации в общественных местах: мэриях, муниципалитетах и т.д. Законодательство разных стран предусматривает возможность пересмотра избирательных округов спустя какой-то определенный промежуток времени после их образования.

Избирательные органы – это органы, которые организуют выборы, следят за их проведением и подводят итоги. Они бывают центральными, окружными и участковыми.

В разных странах избирательные органы создаются и действуют по-разному. В одних странах функции центральных избирательных органов выполняет Министерство внутренних дел (Англия, Франция, Италия), в других государствах создаются специальные избирательные комиссии, в которые входят представители крупнейших партий и представители правительства (ФРГ, Австрия, Мексика и т.д.). В Австрии и Мексике, кроме представителей партий, в такую комиссию входят министры внутренних дел, в ФРГ – председатель Главного государственного статистического управления. В ряде других стран центральная избирательная комиссия имеет статус государственного органа. В такой комиссии работают государственные служащие, которые получают заработную плату и считаются несменяемыми и постоянно действующими чиновниками.

Окружные избирательные органы в разных странах также образуются по-разному. В одной группе стран (Великобритания, Голландия, Индия, Новая Зеландия) никаких избирательных комиссий не создается, а функцию контроля, надзора выполняет специальный чиновник – уполномоченный по выборам. Этот чиновник в другое время может выполнять какие-то свои основные функции, но на время выборов эта обязанность контроля ложится на него. В Англии в роли такого уполномоченного по выборам выступает мэр города или шериф графства. В других государствах подсчет голосов и другие функции в масштабе округа (рассмотрение споров, уточнения и т.д.) производит специальная комиссия, которая состоит из государственных служащих, работников этого низового уровня.

Участковые избирательные органы, как правило, назначаются вышестоящими избирательными органами либо местными органами самоуправления. Основные функции в таких комиссиях выполняют представители местной администрации, управления и самоуправления. Они могут образовывать специальные коллегии, иногда им помогают добровольцы, представители партий. Наблюдатели от партий всегда присутствуют на избирательных участках.

Центральные избирательные органы занимаются образованием либо утверждением избирательных округов и участков, утверждением списков кандидатов в депутаты, осуществлением общего контроля за проведением выборов, назначением лиц для разрешения споров, подведения итогов выборов и оглашения их результатов. Окружные и участковые избирательные органы составляют списки избирателей, рассматривают спорные моменты соблюдения правил голосования. Они же выявляют нарушения, пресекают их и т.п.

Регистрация избирателей и составление избирательных списков. Чтобы гражданин мог участвовать в голосовании, нужно быть включенным в списки избирателей. Различают необязательную и обязательную регистрацию избирателей. При необязательной регистрации закон не устанавливает обязанности для государственных органов регистрировать всех избирателей. В списки включаются те граждане, которые сами проявили инициативу и явились на избирательные участки с просьбой о регистрации и включении их в списки. Главная задача избирательных округов – проверить соответствие граждан избирательным цензам и зарегистрировать их. Такая система существует в США и в большинстве стран Северной и Южной Америки. Обязательная регистрация означает, что избиратель не должен проявлять инициативу и являться на избирательный участок для регистрации; выявление избирателя и внесение его в списки – задача государственных органов. Понятие обязательности относится только к государственным органам: они обязаны зарегистрировать всех лиц, которые должны участвовать в выборах. Обязательная регистрация может быть постоянной либо проводиться по системе сменяемых списков.

Выдвижение кандидатов в депутаты. Порядок выдвижения кандидатов в депутаты закрепляется в законодательных или подзаконных актах. Согласно этому порядку гражданин, обладающий пассивным избирательным правом, может быть зарегистрирован в качестве кандидата в депутаты или на какую-либо избираемую должность и его имя будет внесено в избирательный бюллетень.

Выдвижение кандидата в депутаты – важный этап избирательной кампании, поскольку после этой процедуры устанавливается круг лиц, из которых граждане выберут наиболее достойных. (В некоторых случаях в бюллетенях оставляют пустую графу, и избиратель вправе вписать туда любую фамилию.)

Существует ряд способов выдвижения кандидатов в депутаты. В разных странах они различны, но их можно свести к следующим.

1. Для регистрации в качестве кандидата необходима подача заявления о регистрации, подписанного самим кандидатом. Это можно назвать самовыдвижением. Иногда требуется, чтобы, кроме подписи будущего кандидата, эта бумага имела подписи одного или двух избирателей, удостоверяющих личность этого кандидата. В ряде стран предусмотрено внесение кандидатом избирательного залога.

2. Выдвижение кандидата путем сбора подписей избирателей. Избиратели не заверяют подпись кандидата, а как бы выдвигают его от себя. Заявление по выдвижению кандидата в некоторых странах, например во Франции, подписывается всего одним кандидатом, в Канаде – не менее чем двумя, в Великобритании, Ирландии, Австралии, т.е. странах англосаксонской правовой системы, – десятью, в Швейцарии требуется 12 подписей, в Голландии – 25, в Бельгии до недавнего времени требовались подписи от 200 до 500 избирателей.

3. Процесс выдвижения кандидатов почти аналогичен выборам, поэтому и называется первичными выборами. Система первичных выборов – процедура, очень распространенная в США. Она применяется при отборе кандидатов для избрания на самые разные государственные должности. В некоторых странах обсуждается возможность заимствования этой системы.

4. В последние годы становится все более распространенным выдвижение кандидатов политическими партиями. Такой порядок применяется для выдвижения кандидатов в нижние палаты парламентов Германии, Австрии, Финляндии, Японии и ряда других стран.

Избирательный залог – это определенная сумма денег, которую будущий кандидат должен внести на счет в банке. Справка из банка о внесении залога представляется в избирательный орган. Избирательный залог первоначально, в XIX в., был разновидностью имущественного ценза. В настоящее время он скорее является способом дисциплинирования кандидатов, потому что в тех странах, где существуют простые способы регистрации, возможно и несерьезное отношение к выборам. Залог может внести либо сам кандидат, либо выдвигающая и поддерживающая его политическая партия.

Обладание пассивным избирательным правом предполагает определенный возрастной ценз (21–40 лет). При выдвижении кандидатов в депутаты существуют и дополнительные требования, например, так называемый ценз проживания: кандидат должен проживать в стране не менее определенного количества лет, а в некоторых случаях – обладать гражданством определенное количество лет. Например, для выборов в Палату представителей США избираемое лицо должно обладать американским гражданством не менее 7 лет, а для выборов в верхнюю палату – Сенат – не менее 9 лет.

Для пассивного избирательного права различают абсолютную невозможность быть избранным и относительную невозможность избираться. Абсолютная невозможность баллотироваться означает, что данному лицу нельзя быть кандидатом ни в одном из избирательных округов. При относительном ограничении данное лицо может быть кандидатом на выборную должность лишь в определенных округах.

Есть особые требования к кандидатам, которые выдвигаются на высшую государственную должность, на пост президента. Так, чтобы стать кандидатом на должность президента Французской Республики, заявление о выдвижении (просьба о регистрации в качестве кандидата) того или иного гражданина на этот пост должно быть подписано не менее чем 500 должностными лицами: в их числе должны быть члены парламента, Экономического совета, члены муниципальных советов. Эти лица должны представлять как минимум 30 департаментов или заморских территорий. Кроме того, депутат должен внести избирательный залог в 10 тыс. франков.

В США официальным кандидатом на должность президента может быть лицо, выдвинутое национальным съездом одной из партий: республиканской или демократической. Второй вариант – собрать определенный минимум подписей избирателей во всех 50 штатах. Требования по выборам на государственную должность более жесткие, чем требования, предъявляемые к кандидатам в депутаты.

Правовое регулирование избирательной кампании. Избирательная кампания регламентируется правом минимально либо вообще не регламентируется. В нормативных актах закрепляются чисто формальные моменты. Например, определяются места для расклейки предвыборных плакатов, перечисляются места, где это запрещается. Могут определяться размеры предвыборных плакатов. Печатание избирательных материалов во время избирательной кампании может ограничиваться каким-то процентом от общей печатной площади газет. Может регламентироваться время выступлений по радио и телевидению. В некоторых странах это время распределяется пропорционально числу мест в парламенте, полученных на предыдущих выборах. Такой порядок существует в Австрии и Германии.

Финансирование выборов. Избирательные кампании со временем становятся все дороже. К объективным причинам можно отнести то, что в большинстве стран в той или иной мере существует инфляция, так что удорожание носит естественный характер. Средства массовой информации, без которых выборы невозможны, требуют все больше денег. Чтобы получить минуту времени на телевидении или на радио, нужно выкладывать гигантские суммы. Это объясняется сложной техникой, лимитами эфирного времени, удорожанием накладных расходов и другими причинами.

Источники средств для избирательных кампаний: 1) собственные средства кандидата; 2) финансирование избирательной кампании из бюджета государства; 3) пожертвования – деньги, получаемые от частных лиц, фирм, банков и т.д.; 4) деньги, получаемые от политических партий. Что касается предвыборных расходов кандидатов из личных средств, то в ряде стран предпринимались попытки ввести ограничения, но их были вынуждены отменить как неконституционные. В ряде государств (ФРГ, Скандинавские страны) имеет место государственное субсидирование выборов. Частичное возмещение предвыборных расходов есть и в США.

В некоторых странах существуют юридические нормы, ограничивающие предвыборные расходы. Например, в Великобритании взносы в фонды кандидатов ограничиваются суммой в 1 тыс. фунтов стерлингов, и формально эти правила не нарушаются. Однако за долгие годы избирательной борьбы все научились обходить законы.

По окончании избирательной кампании лица, ответственные за использование денег, обязаны публиковать отчеты об их тратах. В законодательствах некоторых стран указываются субъекты, которые никогда не могут оказывать помощь кандидатам в депутаты. Например, кандидат не может принимать никакой помощи от иностранных государств, от иностранных граждан или иностранных предприятий и организаций. В ряде стран запрещается принимать деньги от муниципалитетов, городских советов, т.е. юридических лиц публичного права, а также от казино, клубов, игорных домов, поскольку эти деньги имеют не совсем честное происхождение.

Процедуры голосования. Голосование – самая заметная, эффектная и главная стадия избирательного процесса, потому что именно в результате голосования реализуется воля граждан. После этой стадии формируются представительные органы либо тот или иной кандидат становится должностным лицом.

Во всех зарубежных странах существует тайное голосование. Чаще всего в Европе избиратели голосуют при помощи избирательных бюллетеней – специальных листов бумаги с соответствующими текстами, фамилиями кандидатов. Гражданин, получая такой бюллетень, ставит на нем установленные законодательством значки, из которых ясно, за кого или против кого он голосует.

В большинстве стран применяются официальные бюллетени, которые печатаются государственными органами. В одних избирательных бюллетенях указывается только фамилия кандидата, в других есть более подробные сведения: профессия, название партии, которая поддерживает или выдвигает кандидата.

В некоторых странах существует система так называемых неофициальных бюллетеней: государство бюллетеней не печатает, предоставляя это самим кандидатам. Избиратели просто выбирают из кучки бюллетеней бюллетень того кандидата, которому отдают предпочтение, и опускают его в урну для голосования. В Норвегии применяются обычные официальные бюллетени, но избиратель может прийти с чистым листом бумаги и написать, за кого он голосует.

В США более половины избирательных участков оборудованы специальными избирательными машинами. Механизм голосования в любом случае предельно прост: нажатие кнопок или рычажков. Придумано это было для того, чтобы исключить подделку бюллетеней, так как нажать на кнопку можно только один раз. Избирательные машины находятся в кабинах, что обеспечивает тайное голосование.

К голосованию допускаются граждане, включенные в списки избирателей. При явке на избирательный участок избиратель предъявляет какой-либо документ, после чего напротив его фамилии в списке делается отметка, что данный избиратель получил бюллетень для голосования. В тех странах, где практикуется специальная избирательная карточка, отметка о том, что избиратель проголосовал, ставится в этой карточке. В некоторых развивающихся странах после голосования на руке избирателя делается отметка специальной краской (она не смывается два-три дня). Это делается для того, чтобы избиратель не мог проголосовать несколько раз.

Во многих странах закрепляется законом голосование по почте. Таким способом голосуют граждане, находящиеся по служебным или по личным делам не по месту своего постоянного проживания. Голосование по почте предусмотрено законодательством ФРГ

В ряде стран предусмотрено голосование по доверенности. Эта доверенность должна быть заверена нотариусом, а в ряде случаев другими государственными служащими (консульскими работниками, государственными служащими местных органов самоуправления и т.д.). Обычно по доверенности голосуют родственники, близкие люди. Один человек не может получить больше двух доверенностей, чтобы это не превратилось в некую насмешку над голосованием.

Избирательное право всех стран предусматривает возможность помощи во время голосования лицам, которые страдают физическими недостатками и не могут заполнить бюллетень. Эти правила касаются прежде всего инвалидов, т.е. лиц, которые не могут сами заполнить и опустить бюллетень в избирательный ящик. Законодательство большинства стран мира не знает системы, когда государственные служащие обходят дома с «выносными урнами» для голосования. Обычно избиратели сами являются на избирательные участки и производят процедуру голосования лично или, в случае физической невозможности, при помощи других лиц.

Подсчет голосов и установление результатов выборов. Поданные голоса подсчитываются на избирательных участках. Данная процедура производится членами избирательной участковой комиссии; при этом могут присутствовать наблюдатели от партий, а также представители международных организаций. При подсчете устанавливается общее число голосов, поданных по данному округу, бюллетени раскладываются по партиям и по кандидатам. Составляется протокол, в котором отмечаются итоги голосования по данному округу. Протоколы, составленные в избирательных участках, и окружные протоколы отсылаются в вышестоящие избирательные комиссии, где и подводятся окончательные итоги.

Избирательное мошенничество. Умышленное нарушение законодательства о выборах, которое совершается заинтересованными людьми, зачастую организующими и проводящими выборы, с целью добиться незаконного и неправомерного результата, называется избирательным мошенничеством. Цель избирательного мошенничества в том, чтобы победителем считался не реально победивший кандидат (партия), а тот кандидат (партия), которому сочувствуют лица, совершающие избирательное мошенничество. Любое действе нацелено на то, чтобы вместо реальных результатов в избирательных документах появились искаженные данные и, согласно этим данным, победил нужный кандидат (партия). В настоящее время частые нарушения законодательства о выборах отмечаются в странах Азии (Япония, Филиппины, Таиланд).

Частым и характерным нарушением законодательства в области выборов является умышленное увеличение числа опущенных в избирательные урны бюллетеней (подбрасывание), когда при подсчете оказывается больше бюллетеней, чем зарегистрированных избирателей. Законодательство некоторых стран предусматривает такой выход из подобного положения: из общей массы бюллетеней наугад изымается их излишек, а на основании подсчета оставшихся бюллетеней подводятся итоги выборов.

Встречается искусственное увеличение числа поданных голосов за какого-то «выгодного» мошенникам кандидата. Бывает прямая приписка голосов, когда бюллетени, поданные за одного кандидата, приписываются другому. Случаются и подкупы избирателей, и даже угрозы. Иногда уже опечатанные мешки с бюллетенями заменяются на другие, в которых уже находятся сфальсифицированные бюллетени. В некоторых случаях наряду с официальными бюллетенями используются поддельные, а то и бюллетени «мертвых душ», когда списки избирателей умышленно не обновляются и за уже выбывших или умерших избирателей бюллетени опускают нечестные работники избирательного участка.

Обнаружение нарушений часто приводит к тому, что результаты выборов по какому-то конкретному округу признаются незаконными, а выборы – несостоявшимися. Лица, уличенные в таких нарушениях, привлекаются к административной, а в ряде случаев и к уголовной ответственности. В Японии после каждых выборов привлекаются к ответственности несколько сот человек. В странах Европы избирательное мошенничество встречается достаточно редко.