§ 1. Хозяйственное ведение и оперативное управление как ограниченные вещные права

1. История вопроса. Вопрос о том, какова сущность права на закрепленную за государственной организацией часть государственного имущества возник давно, еще в первые годы советской власти. Поскольку и тогда большинство юристов полагало, что государство остается собственником имущества, нужно было соотнести его право собственности с правом госорганизации на имущество.

В 20-30-е годы появилось несколько теорий, объяснявших существо этого права*(519). Однако основную роль в решении проблемы сыграла работа академика А.В. Венедиктова "Государственная социалистическая собственность". Он показал, что в тех случаях, когда государственная организация не отправляет административные функции, а вступает в оборот непосредственно, она оперативно управляет имуществом собственника, включая в ограниченных случаях и право распоряжения им*(520).

В 1961 г. право оперативного управления имуществом было закреплено в Основах гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик и были обозначены пределы осуществления этого права: требования закона; цель деятельности государственной организации; плановые задания собственника и назначение самого имущества (ст. 21).

В 80-е годы учение о праве оперативного управления (а в правовой доктрине всегда отстаивался подход к оперативному управлению как к праву, а не виду управления*(521)) подверглось ревизии. Пришло осознание того, что "один вариант управления имуществом применим к организациям, находящимся на бюджетном финансировании, и совершенно иной - к предприятиям и объединениям, осуществляющим свою деятельность на началах хозрасчета"*(522). В итоге для предприятий и иных организаций, состоящих на хозрасчете, был предложен режим права хозрасчетного управления, а для организаций, состоящих на сметном финансировании, - права оперативного управления*(523).

В развитие этих идей в Законе СССР от 6 марта 1990 г. "О собственности в СССР"*(524) нашли закрепление два вида прав. Правом полного хозяйственного ведения, близким по своему содержанию к праву собственности, были наделены предприятия (ст. 24), а правом оперативного управления - государственные учреждения (организации), состоящие на госбюджете (ст. 26).

Таким образом, само присутствие в ГК 1994 г. права хозяйственного ведения и права оперативного управления является своеобразным "атавизмом" прежней командной системы управления экономикой, в которой предприятия и организации - несобственники составляли абсолютное большинство. Но и отказаться в одночасье от этих прав не представлялось возможным. Даже сейчас в Российской Федерации насчитывается 13786 унитарных предприятий и 23099 учреждений*(525). Все они являются носителями этих прав и их социальной базой.

2. Сущность права хозяйственного ведения и права оперативного управления. Вопрос о существе права хозяйственного ведения и права оперативного управления решен теперь непосредственно в ГК. Статья 216 и гл. 19 ГК относят их к числу ограниченных вещных прав. Следовательно, с одной стороны, им присущи все признаки вещных прав, о которых было сказано выше*(526), а с другой - собственником имущества, переданного на праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления, остается передавшее его лицо, как правило, публичный собственник.

В юридической литературе отнесение этих двух прав к разряду вещных иногда подвергается критике. В частности, В.А. Дозорцев утверждает, что, поскольку "собственник может ликвидировать организации, наделенные правом хозяйственного ведения и оперативного управления и таким образом прекратить существование этих прав, их вещная природа исключается"*(527). На деле, полагает он, эти права представляют собой осуществление права собственности*(528).

Однако возможность прекращения ограниченного вещного права по воле собственника заложена в самой природе ограниченного права. Например, собственник может требовать прекращения сервитута ввиду отпадения оснований, по которым он был установлен (ст. 276 ГК). Следовательно, и право хозяйственного ведения, и право оперативного управления вполне укладываются в границы вещного права. Более того, суть их адаптации к рыночным условиям как раз и заключалась в придании им формы вещного права.

Если существо этих прав определено непосредственно в ГК, то поиск разумного баланса между правами предприятия (учреждения) и правами собственника на данное имущество продолжается до сих пор.

Не случайно при принятии ГК из названия права "полное хозяйственное ведение" было изъято слово "полное", что означало стремление законодателя сузить границы этого права. Серьезный анализ эффективности работы унитарных предприятий и государственных и муниципальных учреждений содержится в Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г.*(529) (далее - Концепция). Результатом этого анализа явилось принятие Правительством РФ и заинтересованными ведомствами целого пакета нормативных актов, направленных на укрепление прав государства как собственника.