§ 2. Право собственности на землю

В качестве объекта права собственности и других вещных прав земля понимается в законодательстве как ее поверхность, ее почвенный покров. Все земли разграничены земельным законодательством по целевому назначению и подлежат использованию строго по назначению. Это - земли сельскохозяйственного и несельскохозяйственного назначения, земли лесного и водного фондов. Горные, лесные и водные отношения регулируются специальным законодательством. Целевое назначение определяет специфику правового режима каждой категории земель. При этом целевое использование земель должно подчиняться по градостроительному законодательству правилам застройки территорий городских и сельских поселений.

В результате аграрной реформы наряду с государственной и муниципальной собственностью на землю возникла также частная собственность на нее граждан и юридических лиц.

В основу разграничения государственной собственности на федеральную собственность и собственность субъектов РФ на землю положен принцип общегосударственного значения земель.

К федеральной государственной собственности на землю, определяемой федеральным законодательством, отнесены:

- особо охраняемые или особым образом используемые природные территории федерального значения;

- заповедники, в том числе биосферные, национальные природные парки, курорты, лечебно-оздоровительные зоны, а также заказники, имеющие общегосударственное значение, объекты природного наследия (постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г.*(474));

- земельные участки, предоставляемые для обеспечения нужд обороны и безопасности страны, охраны государственных границ, а также осуществления других функций, отнесенных к ведению федеральных органов государственной власти;

- земельные участки, занятые федеральными энергетическими, транспортными и космическими системами, объектами ядерной энергетики, связи, метеорологической службы, историко-культурного и природного наследия, а также другими объектами, находящимися в федеральной собственности (Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. "О федеральных природных ресурсах"*(475));

- не подлежащие приватизации незастроенные земли сельскохозяйственного назначения, лесного и водного фондов, морских, речных и воздушных портов федерального значения и отведенные (зарезервированные) земли для их перспективного развития; особо охраняемые земли, для которых законодательством установлен особый режим приватизации; зараженные опасными веществами и подвергшиеся биогенному заражению (Основные положения государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г. (п. 4.2), утвержденные Указом Президента РФ от 22 июля 1994 г.*(476)).

В Законе РФ "О статусе столицы Российской Федерации*(477) предусмотрена зависимость федеральной собственности на земельные участки под зданиями, строениями и сооружениями, находящимися на территории Москвы, от размещения в них федеральных органов государственной власти (ст. 8). Такая зависимость не установлена, если федеральная недвижимость закреплена за иными федеральными учреждениями, а также предприятиями.

К федеральной собственности на землю относятся также земли по взаимной договоренности между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ (Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. "О федеральных природных ресурсах"). Федеральные земли могут передаваться в собственность субъектов РФ, физическим и юридическим лицам.

Земля, находящаяся в федеральной собственности, не закрепленная за федеральными предприятиями и учреждениями, входит в состав государственной казны Российской Федерации. Земля, находящаяся в собственности субъектов РФ (краевая, областная, республиканская собственность), не закрепленная за предприятиями и учреждениями субъектов РФ, входит в состав государственной казны субъектов РФ.

В состав земель, принадлежащих на праве собственности субъекту РФ, входят все земли в пределах его административно-территориальной границы, кроме земель, находящихся в собственности физических и юридических лиц, федеральной и муниципальной собственности. Управление и распоряжение этими землями осуществляется исполнительными органами субъекта РФ в порядке, установленном земельным законодательством субъекта РФ. Состав земельной собственности субъекта РФ может пополняться посредством выкупа, дарения и иного перехода в собственность. Собственность на землю может передаваться субъектом РФ муниципальным образованиям, физическим и юридическим лицам.

К муниципальным землям относятся земли населенных пунктов в пределах границ муниципальных образований (городские, районные, поселковые, сельские), кроме городов федерального значения, а также земель, находящихся в государственной собственности. Управление и распоряжение землями, находящимися в собственности муниципальных образований, осуществляется органами местного самоуправления. Это земли в пределах городской (поселковой) черты, не переданные в собственность физическим и юридическим лицам. В их числе земли общего пользования, не подлежащие приватизации, улицы, набережные, площади, бульвары, парки и т.п., а также земли сельскохозяйственного назначения, лесного и водного фонда, особо охраняемые земли, для которых установлен особый режим приватизации, земли, зараженные опасными веществами и подвергшиеся биогенному заражению. Не будучи закрепленными за муниципальными предприятиями и учреждениями, они входят в состав муниципальной казны (ст. 215 ГК). Муниципальные земли могут пополняться выкупленными, подаренными землями, передаваться физическим и юридическим лицам на основании решений органов местного самоуправления, в том числе в порядке приватизации.

Обращение взыскания на землю, находящуюся в государственной (муниципальной) собственности, допускается в случаях, предусмотренных законом (ст. 126 ГК).

Законом РФ "О земельной реформе" и принятыми в развитие земельной реформы Указами Президента РФ от 27 декабря 1991 г. "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР" *(478), от 27 октября 1993 г. "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" и от 7 марта 1996 г. "О реализации конституционных прав граждан на землю" *(479) членам колхозов и работникам совхозов, а также проживающим в сельской местности работникам просвещения и культуры были переданы в порядке бесплатной приватизации в собственность земельные доли, сначала с ограниченными правомочиями на отчуждение (при выходе на пенсию, наследовании и др.), а потом и без ограничений.

Вступая в сельскохозяйственную кооперацию, гражданин передает кооперативу земельный участок или земельную долю в качестве паевого взноса, а при выходе из кооператива ему возвращается земельный участок. Если передача осуществлялась по договору, возврат участка возможен на условиях и в порядке, предусмотренных в договоре.

Правом совместной собственности на землю наделены члены крестьянского (фермерского) хозяйства, если законом или договором между ними не установлено иное (ст. 257 ГК).

Граждане и юридические лица, получившие в собственность здания, сооружения и иные объекты недвижимости в сельских населенных пунктах и на землях сельскохозяйственного назначения, вправе приобретать в собственность и земельные участки, обслуживающие эти объекты недвижимости*(480).

После утверждения проекта организации и застройки территории садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения его членам предоставляются земельные участки в собственность или на ином вещном праве. При передаче за плату земельный участок первоначально предоставляется в совместную собственность членов такого объединения с последующим предоставлением только одного участка в собственность каждого члена объединения. Предоставляются и земли общего пользования.

Для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, индивидуального жилищного строительства, а также под индивидуальные дома и хозяйственные постройки передаются земельные участки в частную собственность граждан в городах, поселках и сельской местности (Закон РФ от 23 декабря 1992 г. "О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства"*(481).

Собственниками земельных участков в результате приватизации государственных и муниципальных предприятий становятся юридические и физические лица. Если собственники ранее приватизированных зданий, строений, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства не приобрели землю под ними, то они имеют приоритет перед другими претендентами (Указ Президента РФ от 16 мая 1997 г. "О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами"*(482)).

Приватизация зданий, строений, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства в дальнейшем будет осуществляться, как правило, вместе с земельными участками (соответствующей долей земельного участка), на которых они расположены.

Приватизация жилых помещений в многоквартирных жилых домах не связана с приватизацией доли в придомовом земельном участке. Такая связь имеет место только при образовании кондоминиума (см. гл. 22), в состав которого входит и земельный участок (доля земельного участка).

ГК, перечисляя общее имущество собственников квартир в многоквартирном доме, не назвал в его составе придомовой земельный участок (см. ст. 290 ГК). Он назван лишь Законом о товариществах собственников жилья (ст. 1, 7), принятым во исполнение ГК.

Разграничивая понятия "кондоминиум" и "товарищество собственников жилья" (ст. 291 ГК), названный Закон предусмотрел право собственности на долю придомового земельного участка у каждого собственника помещения в кондоминиуме независимо от того, объединяются ли они в товарищество собственников жилья или нет. Таким образом, собственник помещения становится собственником доли придомового земельного участка в силу факта права собственности на помещение, независимо от того, является ли это помещение жилым или нежилым, будет ли собственником помещения юридическое лицо, гражданин или иные субъекты права собственности, но при условии объединения квартиры с квартирами других собственников в кондоминиум.

Распространив сферу действия на все товарищества, товарищества домовладельцев, жилищные кооперативы, жилищно-строительные кооперативы с полностью выплаченным паевым взносом хотя бы одним членом, иные объединения собственников недвижимости в жилищной сфере, создаваемые для обеспечения эксплуатации многоквартирного дома, указанный Закон (ст. 4) решил вопрос о наделении в собственность земельными участками всех участников такого рода правоотношений.

Правда, в отличие от государственного и муниципального жилищных фондов, где проходит приватизация квартир и жилых помещений, кооперативный жилищный фонд изначально наделялся земельными участками и потому вопрос о принадлежности земельного участка товариществам, образованным на базе жилищно-строительных (жилищных) кооперативов, не представляет сложностей.

Собственники ограничены в своих распорядительных правомочиях законодательством о приватизации, гражданским и земельным законодательством.

Так, земли сельскохозяйственного назначения не подлежат приватизации, ипотеке. Зависимость от целевого использования земли налагает на распорядительную деятельность ограничительный правовой режим. В частности, на землях заповедников и заповедных зон природных (национальных) парков запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов, на других землях природно-заповедного фонда допускается ограниченная хозяйственная и рекреационная деятельность в соответствии с установленным для них режимом (ст. 90 Земельного кодекса).

Вместе с тем вопреки ст. 36 Конституции РФ Закон об ипотеке ограничил свободное распоряжение принадлежащей землей (ст. 63) при залоге (ипотеке) земель целевого назначения сельскохозяйственных угодий из состава земель сельскохозяйственных организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств и полевых земельных участков личных подсобных хозяйств. Правовой режим ипотеки не может быть иным, чем режим купли-продажи этих же земель. Запрет ипотеки земель такого назначения состоялся в то время, когда купля-продажа и другие сделки, в том числе с землями названного целевого использования, были разрешены и бывшим колхозникам, рабочим и служащим совхозов, преобразованных в сельскохозяйственные организации.

Свободное распоряжение собственником принадлежащей ему землей законодатель может ограничить, но только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).

Действительно, в ряде случаев ипотека земель, названных в п. 1 ст. 63 Закона об ипотеке, может нарушать права и интересы третьих лиц. Тогда ипотека земли может быть ограничена (например, в отношении земель общего пользования населенных пунктов (улицы, площади, проезды и т.п.), земель заповедников, памятников природы, национальных и дендрологических парков и др.). Но указанная норма не проводит различия между случаями, когда ипотека земли может нарушить чьи-либо права, и теми случаями, когда такая ипотека ничьих прав не нарушает.

Объектом права собственности на землю для всех субъектов права собственности является земельный участок (доля земельного участка). Он имеет фиксированные границы, площадь, местоположение, правовой режим и другие индивидуально-определенные характеристики, которые обозначаются на его плане (чертеже границ) и выражаются в присваиваемом индивидуальном кадастровом номере земельного участка в процессе его государственного кадастрового учета, являющегося обязательным независимо от формы собственности, целевого назначения и разрешенного использования.

Кадастровый номер земельного участка состоит из кадастрового номера кадастрового квартала и номера земельного участка в этом квартале, присваиваемого в соответствии с Правилами присвоения кадастровых номеров земельных участков, утвержденными постановлением Правительства РФ от 6 сентября 2000 г.*(483)

Сведения государственного кадастрового учета носят открытый характер, кроме сведений отнесенных к категории ограниченного доступа. Этот учет содержит сведения о состоянии и об использовании земельных участков, их площадях, местоположении, экономических и качественных характеристиках, основанных на данных о межевании земельных участков, сведениях, представленных правообладателями земельных участков, результатов проведения топографо-геодезических, картографических, мониторинговых, землеустроительных, почвенных и иных обследований и изысканий.

Сведения о правах на земельные участки и об ограничениях (обременениях) этих прав вносятся в Единый государственный реестр земель на основании сведений Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также на основании иных документов о правах на земельные участки, являющиеся юридически действительными на момент внесения указанных сведений в государственный земельный кадастр (Федеральный закон "О государственном земельном кадастре")*(484).

Индивидуальные характеристики участков отражаются в правоустанавливающих документах, принятых для государственной регистрации прав. В соответствии с Указом Президента от 27 октября 1993 г. в утвержденной форме свидетельства на право собственности на землю указывается целевое использование земли, его место нахождения и т.п. Эта форма сохраняется впредь до начала выдачи свидетельства по новой форме о государственной регистрации прав, утвержденной постановлением Правительства РФ от 18 февраля 1998 г.*(485).

Земельный участок нормируется. Предельные размеры земельных участков крестьянских (фермерских) хозяйств устанавливаются субъектами РФ, предназначенных для индивидуального жилищного строительства и личного подсобного хозяйства - органами местного самоуправления. Часть земельного участка, превышающая нормы, во всех случаях остается на условиях такого вещного права, как пожизненное наследуемое владение или пользование, либо может быть выкуплена в частную собственность по рыночной цене у органа местного самоуправления, которая не может быть меньше нормативной цены земли.

Размер садового, огородного или дачного участка устанавливается законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ с учетом нормативно-правовых решений Российской Федерации для отдельных категорий граждан.

Согласно Положению об определении размеров и установлении границ земельных участков в кондоминиумах*(486), кондоминиуму предоставляются в существующей застройке земельные участки в нормативных размерах в общую долевую собственность собственников помещений. Сверхнормативная территория, если она расположена в границах жилой группы или двора кондоминиума, может быть приобретена в собственность или получена в аренду в качестве самостоятельной единицы кондоминиума. Если собственники или товарищество собственников жилья откажутся от приобретения в собственность или в аренду сверхнормативных территорий, последние остаются в государственной или муниципальной собственности. Нормативная часть земельного участка передается бесплатно, сверхнормативная продается.

Использование земли платное. По закону одной из форм платы является оплата нормативной цены земли*(487). Плата за землю стимулирует рациональное использование земли. Нормативная цена земли установлена в случаях, предусмотренных законом, для покупки (выкупа) земельных участков, а также при ипотеке земли (ст. 67 Закона об ипотеке). За предоставление садовых, огородных и дачных земельных участков в собственность взимается плата, но не выше нормативной цены земельных участков. Нормативная цена земли связана с ее разным целевым назначением по оценочным зонам. В этом контексте выявляются типичные земельные участки соответствующего целевого назначения, относительно которых нормативная цена земли не должна превышать 75% уровня рыночной цены. Ее ежегодное определение осуществляется в порядке, установленном соответствующим постановлением Правительства РФ от 15 марта 1997 г.

Земельный участок, обслуживающий здание или сооружение, неразрывно связанный с застройкой одним назначением, целевым использованием, является принадлежностью главной вещи, в качестве которой выступает застройка - здания, строения, сооружения, и поэтому следует судьбе главной вещи, если договором не предусмотрено иное (ст. 135 ГК). И хотя следование принадлежности за главной вещью предусмотрено законом (ст. 37 Земельного кодекса), гражданское и земельное законодательство допускают возможность разного правового режима для здания (сооружения), с одной стороны, и земельного участка, обслуживающего эти объекты, с другой, т.е. при переходе права собственности на здание правом на земельный участок может быть уже не право собственности, а право пожизненного наследуемого владения или право бессрочного пользования землей.

Единство прав на эти объекты действует в силу договоренности или в силу закона. Так, если осуществляется ипотека зданий или сооружений, она допускается только с одновременной ипотекой по тому же договору земельного участка, обслуживающего эти объекты либо части этого участка (ст. 69 Закона об ипотеке), т.е. соответствие прав на участок и застройку возникает в силу закона. При ипотеке земельного участка, на котором имеются здания и сооружения, принадлежащие залогодателю, право залога на находящиеся или возводимые на этом участке здания и сооружения залогодателя, в том числе на жилые строения, не распространяется, если договором об ипотеке не предусмотрено иное, т.е. единство прав на эти объекты возникает исключительно по договоренности.

Пожалуй, исключением из возможного несовпадения правового режима зданий (сооружений) и земельных участков является нормативное решение законодателя о составляющих кондоминиума.

Законодатель принял безальтернативное нормативное решение о единстве режима права собственности относительно всего имущественно-земельного комплекса, каким является кондоминиум, и жилья, и иных построек, и земли, хотя мог применить к земельным отношениям не отношения собственности, а отношения землевладения и землепользования. Но цели единства комплекса соответствуют именно отношения собственности. Отношения землевладения и землепользования в сочетании с отношениями собственности на другие объекты недвижимости, объединяемые комплексом, снижают правовую защищенность участников кондоминиума и соответственно товарищества собственников жилья (в случаях изъятия земельных участков или временного занятия, а также ограничения прав собственников земли, землевладельцев и землепользователей).

Предполагаются изменения в гражданском законодательстве, которые отразят последовательное осуществление единства прав на объекты недвижимости*(488).

Для восполнения возникающего несоответствия в земельных отношениях используются сервитуты. Так, в случае, когда застроенный земельный участок продается без передачи в собственность покупателя здания (сооружения), за продавцом сохраняется право пользования частью земельного участка, обслуживающей функционально застройку, по договору или в силу закона (сервитут). Для застроенных участков установлены публичные сервитуты, в соответствии с которыми собственники обязаны обеспечить безвозмездное и беспрепятственное использование объектов общего пользования (дороги, инженерная инфраструктура), возможность доступа на участок муниципальных служб.

В условиях возможного несоответствия прав на недвижимость, наличия общей собственности, промедление с принятием нового Земельного кодекса РФ приводит к неопределенности в критериях разрешения земельных споров в суде между совладельцами*(489).

Для земельных отношений характерны многочисленные изъятия у собственников земельных участков для государственных и муниципальных нужд, урегулированные гражданским законом, либо изъятия ввиду ненадлежащего использования земли (ст. 239 ГК). По Конституции РФ (ст. 35) "принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения". Согласно ГК застроенный земельный участок изымается на условиях выкупа этого имущества или продажи с публичных торгов. Учитывая массовые неосновательные изъятия земли, ГК установил обязательность доказывания в суде обоснованности использования земельного участка в целях, для которых он изымается. Требование об изъятии не подлежит удовлетворению, если государственный орган или орган местного самоуправления, обратившийся с этим требованием в суд, не докажет соответствия между поставленной целью и предлагаемым средством. Как уже отмечалось, действие гл. 17 ГК, установившей порядок изъятия, к нормам которой отсылает ст. 239 ГК, вступило в силу с 28 апреля 2001 г.