§ 2. Право муниципальной собственности

1. Субъекты и объекты права муниципальной собственности. Согласно ст. 130 Конституции РФ муниципальная собственность не является разновидностью государственной собственности. Она призвана служить экономической основой для самостоятельной, признаваемой Конституцией РФ деятельности населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения (ст. 2 Закона об общих принципах организации местного самоуправления). Поэтому отдельные попытки отождествить эти формы собственности между собой, как это, например, сделано в Уставе г. Москвы, в котором одновременно признается и государственная собственность г. Москвы, и муниципальная собственность г. Москвы, а власти города именуются лицом, обладающим двойным (и государственным, и муниципальным) статусом (п. 19-21 ст. 11 Устава), есть не что иное как смешение конституционных основ построения Российской Федерации как государства (ср. ст. 11 и ст. 12 Конституции РФ).

В соответствии с п. 1 ст. 215 ГК субъектами права муниципальной собственности признаются городские и сельские поселения, а также другие муниципальные образования (несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения и т.п.). Все они подлежат регистрации в Федеральном реестре муниципальных образований*(372).

Вместе с тем муниципальные образования как собственники обладают рядом общих признаков с государством и государственными образованиями. Как и государство, они являются публичными собственниками, поскольку представляют интересы всех людей, проживающих на их территории, и призваны использовать принадлежащее им имущество в интересах большинства.

Не обладая суверенитетом, они тем не менее наделены рядом нормотворческих функций - правом самостоятельно определять порядок и условия приватизации принадлежащего им имущества, устанавливать условия использования земель, находящихся в их границах, и т.п. (п. 3 и 4 ст. 29 Закона об общих принципах организации местного самоуправления). Все это и позволяет объединить государственную и муниципальную собственность в единую форму (вид) собственности - публичную собственность.

Объектами права муниципальной собственности являются имущество органов местного самоуправления, земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, банки, жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения и другое имущество (п. 1 ст. 29 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).

Перечень объектов, подлежащих передаче из государственной собственности в муниципальную, содержится в Приложении N 3 к постановлению Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. Порядок передачи этих объектов установлен тем же постановлением Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. и распоряжением Президента РФ от 18 марта 1992 г.

Согласно п. 3 постановления Пленума ВАС РФ от 25 февраля 1998 г. N 8 документом, подтверждающим право муниципальной собственности, является Реестр муниципальной собственности, который обязан вести орган по управлению муниципальным имуществом. До момента внесения объектов в соответствующий реестр таким доказательством может служить перечень объектов муниципальной собственности, который в соответствии с Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации"*(373) утверждается органами местного самоуправления самостоятельно.

Но даже если такой объект и не был включен в реестр или перечень объектов муниципальной собственности, но в силу Приложения N 3 к указанному постановлению Верховного Совета РСФСР подлежал передаче в муниципальную собственность, судебная практика признает его объектом муниципальной собственности в силу прямого указания закона*(374).

Согласно п. 1 ст. 61 Закона об общих принципах организации местного самоуправления субъекты РФ обязаны передавать в собственность муниципальных образований объекты, необходимые для решения вопросов местного значения, в соответствии с разграничением полномочий между субъектами РФ и муниципальными образованиями, а также между муниципальными образованиями.

Передача же объектов (имущества), относящихся к муниципальной собственности, в государственную собственность Российской Федерации или ее субъектов может осуществляться только с согласия органов местного самоуправления либо по решению суда (п. 1 Указа Президента РФ от 22 декабря 1993 г.).

2. Осуществление права муниципальной собственности. Структура муниципальной собственности в силу ее публичного характера во многом схожа с государственной. Муниципальное имущество, как и государственное, может быть подразделено на две основные группы: а) имущество, закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями; б) средства соответствующего местного бюджета и иное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляющие муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или муниципального образования (п. 3 ст. 215 ГК).

Согласно ст. 125 ГК и ст. 14-16 Закона об общих принципах организации местного самоуправления от лица муниципального образования правомочия собственника осуществляют органы местного самоуправления (выборный представительный орган, выборный глава местного самоуправления, иные выборные должностные лица), а в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, население непосредственно. Кроме того, в соответствии с п. 3 ст. 8 Закона о приватизации на основании устава муниципального образования решением представительного органа местного самоуправления в муниципальном образовании может быть учрежден орган по управлению муниципальным имуществом. Он призван представлять интересы собственника при приватизации имущества, а также в процессе текущей деятельности по управлению муниципальным имуществом. Если такие органы, действуя в пределах своей компетенции, предъявляют иски в защиту права муниципальной собственности, в том числе к органам по управлению имуществом субъекта РФ, эти иски подведомственны арбитражным судам (п. 5 постановления Пленума ВАС РФ от 25 февраля 1998 г. N 8).

Аналогично ответственности государства по своим обязательствам строится и ответственность муниципального образования по его долгам. Муниципальное образование отвечает по своим долгам имуществом казны, за исключением имущества, которое может находиться только в муниципальной собственности (п. 1 ст. 126 ГК). Ответственности по долгам муниципальных предприятий и учреждений, за исключением случаев, установленных законом, муниципальное образование не несет.