§ 1. Поняття, сутність і організація правової охорони конституції. Становлення державних органів по забезпеченню правової охорони Конституції в Україні

Провідне місце у системі джерел права України належить Консти­туції. Це випливає насамперед, із самого змісту Конституції, як осно­вного закону держави. Провідне місце Конституції в системі джерел права обумовлюється предметом конституційного регулювання, харак­тером конституційного регулювання, зокрема такими його властивос­тями, як первинність, універсальність тощо.

Історичний досвід, особливо наш власний, свідчить про те, що навіть найпрогресивніші положення конституції можуть бути фікцією, якщо будуть розходитися із життям, не реалізовуватимуться на прак­тиці.

Висновки щодо реальності конституції України, як і будь-якої держави, можливі тільки при умові, що вони будуть базуватися не лише на формальному аналізі її тексту, а насамперед на вивченні і узагальненні практики реалізації конституційних положень. Ступінь втілення положень конституції у повсякденне життя становить осно­вний показник її реальності.

Таким чином, дія положень конституції в життєдіяльності суспіль­ства і держави - це спосіб її реального буття.

Механізм реалізації конституції є досить об'ємним, комплек­сним утворенням. Він, як прийнято вважати, охоплює кілька аспектів, а саме: спеціально-юридичний, соціологічний, соціально-психологіч­ний.³⁹

Юридичний аспект механізму реалізації конституції, охоплює, в свою чергу, весь юридичний інструментарій, через який забезпечу­ється її дія.

Неодмінний атрибут правової держави становить забезпечення належного рівня конституційної законності - правової охорони консти­туцій

Див. про це Козюбра М. І Конституційний Суд в системі органів державної влади // Дер- жавно-правова реформа в Україні. Матеріали науково-практичної конференції, листопад 1997. Інститут Законодавства Верховної Ради України. - К. 1997.

Конституційну законність можна визначити як юридичний резуль­тат фактичної реалізації, дії конституції.

Конституційна законність охоплює такі складові, як: а) верховен­ство конституції у всій правовій системі держави; б) конституційність законів; в) підзаконність всіх правових актів і дій суб'єктів правовід­носин.

Розглянемо в загальних рисах названі складові конституційної законності.

В чому проявляється верховенство конституції у правовій системі держави?

Верховенство конституції полягає в тому, що по-перше, конститу­ція має найвищу юридичну силу по відношенню до всіх інших норма­тивно-правових актів держави. Її норми панують над всіма правовими нормами. Звідси випливає, що всі норми права повинні відповідати ідеї, духу і букві конституції.

По-друге, верховенство конституції полягає в тому, що сам осно­вний закон держави має бути строго конституційним, правовим, тобто конституція повинна відзначатися високою народною легітимністю. Конституція повинна відображати і втілювати волю не окремих груп, кіл суспільства, а волю й інтереси в цілому всього народу. Верховен­ство конституції означає також, що основний закон держави має відо­бражати і враховувати загальнолюдські цінності і стандарти, які визна­ні і вивірені світовою практикою демократичного конституціоналізму. Насамперед це загальнолюдські цінності що відображені у Загальній Декларації прав людини та в інших міжнародно-правових документах.

Наприклад, міжнародно-правові стандарти в галузі прав людини, що встановлені в Загальній декларації прав людини (10 грудня 1948 р.) сприйняті і відображені в Конституції України від 28 червня 1996 року.

Відповідність конституцій держав вимогам світових стандар­тів визначається Радою Європи де є спеціальні комісії, які дають висновки щодо проектів основних законів держав. Про серйозність вимог з боку Ради Європи щодо проектів конституцій держав свід­чить, зокрема, заява політичного радника директорату Ради Європи, за словами якого головним для Ради Європи є не стільки фіксація прав людини в основному законі держави, скільки впевненість у тому, що всі внутрішні механізми країни матимуть змогу виконувати великий комплекс обов'язків щодо їхнього дотримання. (Голос України 25 січня 1995 року).

Забезпечення верховенства конституції у всій ирпікжій єні-гемі держави є важливим завданням конституційного права

Наступною складовою конституційної законності, як вже за імама лось, є конституційність законів. В чому це знаходить прояв?

Конституційність законів полягає у забезпеченні відповідност і змісту і суті закону основним засадам конституції.

Так, принципами виборчого права Конституція України встановила загальне, рівне, пряме виборче право, таємне голосування. Ці Консти­туційні принципи послідовно втілені і відображені у всіх виборчих законах України.

Наступною складовою конституційної законності є, як зазначало­ся, підзаконність всіх правових актів і дій суб'єктів правовідносин. Це означає, що всі правові акти і дії органів державної влади, орга­нів місцевого самоврядування, посадових осіб об'єднань громадян, фізичних і юридичних осіб мають відповідати Конституції і законам України.

Неодмінною умовою забезпечення верховенства і стабільності Конституції України, як основного закону держави є її правова охоро­на. Це становить одну із важливих гарантій належної, ефективної дії положень Конституції у всіх сферах життєдіяльності нашої держави.

Світовій практиці державного будівництва відомі різні форми правової охорони конституції. Головними серед форм правової охорони конституції прийнято вважати конституційний контроль та конститу­ційний нагляд.

Основна відмінність між конституційним контролем та конститу­ційним наглядом полягає у тих правових заходах впливу, які можуть бути застосовані відповідними органами у випадках порушення конституції.

Сутність конституційного контролю полягає в тому, що відповід­ні органи у випадках порушення Конституцій мають право безпосе­редньо втручатися у діяльність підконтрольних органів, скасовувати чи призупиняти дію актів, що суперечать Конституції. На відміну від органів конституційного контролю, органи конституційного нагля­ду подібних повноважень не мають. їх основне призначення полягає в тому, щоб повідомити відповідний орган держави про неконститу­ційність прийнятого правового акту іншого органу чи посадової особи.

Існують різні точки зору щодо ефективності названих правових форм забезпечення правової охорони Конституцій.

Зарубіжна теорія і практика державного будівництва надає перева­гу судовим органам конституційного контролю, тобто конституційній юстиції та конституційній юрисдикції.

Конституційна юрисдикція, яка належить до юридичних інститу­тів та процедур, які забезпечують правову охорону конституції, займає Одне з провідних місць у механізмі реалізації Конституції.

У сучасному світі застосовуються різні моделі конституцій­ної юрисдикції. їх особливості випливають переважно із специфіки правових систем тих чи інших країн (сімей правових систем). Осно­вні відмінності між цими моделями проходять по лінії розмежування суб'єктів конституційної юрисдикції.

В багатьох країнах функції конституційної юрисдикції здійснюють загаль­ні суда, часто Верховні суди (США, Японія). Зазначене характерно в осно­вному для країн загального права (англосаксонської сім ї правових систем).

В ряді країн здійснення зазначеної функції покладається на спеці­альні конституційні суди (Німеччина, Італія). Це властиве, головним чином, країнам континентального права (романо-германській сім'ї правових систем), тобто переважній більшості країн Європи.

Європейська модель конституційної юрисдикції запроваджена також в Україні.

Існують різні види конституційного контролю. Серед них виділя­ють: 1) попередній конституційний контроль та наступний конститу­ційний контроль; 2) за правовими наслідками конституційний контроль може бути як обов'язковим так і факультативним; 3) за формою розріз­няють абстрактний і конкретний конституційний контроль.

Розглянемо деякі із названих видів конституційного контролю.

Попередній конституційний контроль здійснюється тоді, коли проект нормативного акту знаходиться на стадії розробки. Наступний конституційний контроль здійснюється після того, як правовий акт прийнятий і набрав законної сили.

Абстрактний конституційний контроль передбачає, що питан­ня про відповідність певного нормативно-правового акту конституції розглядається поза конкретних обставин його застосування. Здійсню­ючи абстрактний конституційний контроль, орган конституційного контролю або підтверджує конституційність даного правового акту, або, в разі його неконституційності, позбавляє такий правовий акт юридичної сили. Цей вид конституційного контролю може бути як попереднім так і наступним.

Конкретна форма конституційного контролю, навпаки, може бути лише наступною. Цей вид конституційного контролю пов'язаний з обста­винами, що виникають у процесі застосування певного правового акту.

Систему конституційного контролю становить сукупність орга­нів, що здійснюють функції правової охорони конституції як основного закону держави.

Забезпечення конституційної законності в Україні здійснюють, відповідно до законодавства, глава держави, орган законодавчої влади, органи виконавчої і судової влади. Разом з тим, завдання по забезпе­ченню конституційної законності, як самостійної державної функції покладається на певні державні органи.

У колишньому СРСР ці функції покладалися на: ЦВК СРСР - за Конституцією 1924 року; за Конституцією 1929 року - на Всеукра­їнський ЦВК: за Конституціями СРСР 1936 та 1977 років Конституці­ями УРСР 1937, 1978 років - відповідно на Президію Верховної Ради СРСР та Президію Верховної Ради УРСР.

25 грудня 1988 року був утворений Комітет Конституційного Нагляду СРСР під керівництвом відомого державознавця Сергія Сергі­йовича Алексєєва. Цей орган був заснований і утворений у відповід­ності із внесеними 1 грудня 1988 року змінами до Конституції СРСР.

Таким чином, була зроблена спроба забезпечити правову охоро­ну Конституції СРСР шляхом створення і функціонування особливого органу, цей орган поєднував в собі функції конституційного контролю та конституційного нагляду, але останні в ньому переважали.

27 жовтня 1989 р. Верховна Рада УРСР внесла зміни і доповнення до ст. 112 Конституції УРСР, якими передбачила утворення Коміте­ту конституційного нагляду Української PCP. На той час відповідний комітет вже існував на союзному рівні.

За Конституцією УРСР Комітет конституційного нагляду Укра­їнської PCP мав обиратися Верховною Радою республіки строком на 10 років з числа спеціалістів у галузі політики і права у складі голо­ви, заступника голови і 7 членів. За дорученням Верховної Ради, або з власної ініціативи Комітет мав надавати Верховній Раді висновки про відповідність Конституції проектів законів; здійснювати нагляд за відповідністю Конституції і законам постанов і розпоряджень Ради Міністрів УРСР; давати висновки про відповідність Конституції актів місцевих Рад народних депутатів, інших державних органів і громад­ських організацій республіки.

При виявленні суперечностей акту, або його окремих положень, Конституції чи законам Комітет мав надсилати органові, який видав акт, свій висновок для усунення порушення. З прийняттям висновку виконання акту, або його окремих положень, що суперечили Консти­туції чи законам, зупинялось. Комітетові надавалося право входити з поданням до Верховної Ради або до Ради Міністрів про скасуван­ня актів підзвітних їм органів, а також службових осіб, що суперечи­ли Конституції чи закону. Сам Комітет не наділявся повноваженнями скасовувати такі акти. Він не мав права офіційного тлумачення Консти­туції чи законів республіки.

Конституційні положення про Комітет конституційного нагляду Української PCP не були реалізовані на практиці. Не було утворено і самого Комітету. В Україні, як і у деяких інших республіках колиш­нього Радянського Союзу, враховуючи вади і малоефективність діяль­ності існувавшого в той час Комітету конституційного нагляду СРСР, дійшли висновку про недоцільність утворення подібного державного органу на республіканському рівні. Все більш перспективною става­ла ідея утворення Конституційного Суду. Особливо це стало помітним на початку 90-х років. Вже в Декларації про державний суверенітет України, прийнятій Верховною Радою України 16 липня 1990 p., відзна­чалася необхідність побудови правової держави та наголошувалося, що Україна забезпечує верховенство Конституції і законів на своїй терито­рії. А для цього потрібен був спеціальний державний орган.

Необхідність здійснення ефективного контролю за відповідніс­тю законів та інших правових актів Конституції України обумовило потребу заснування і створення компетентного і авторитетного орга­ну державної влади, який функціонував би самостійно і незалежно від будь-яких владних структур, належним чином відстоював би принципи демократичної правової держави.

У зв'язку із цим, 24 жовтня 1990 року були внесені зміни і доповне­ння до Конституції УРСР, в результаті яких було засновано Конститу­ційний Суд України. Було визначено порядок утворення Конституцій­ного Суду України. Це стало першою спробою практичної реалізації ідеї утворення Конституційного Суду України. Були внесені зміни та доповнення до чинної тоді Конституції (ст. 97, 103, 108, 110, 112, 114.6, 114-9). Конституція регламентувала завдання і порядок форму­вання цього органу, його кількісний склад, вимоги до осіб, що мали обиратися до Конституційного Суду, деякі інші питання. Ця регла­ментація, проте, виявилася недосконалою. Не були, зокрема, визна­чені права Президента України у формуванні складу Конституційного Суду. Передбачалася занадто велика чисельність суду: голова, заступ­ник голови і 23 члени суду. В Конституції були відсутні норми, які б гарантували своєчасне утворення Конституційного Суду, що певною мірою обумовило і фактичне зволікання з формуванням цього органу.

Конституційний Суд не одержав ряду властивих йому повнова­жень. Чимало повноважень нагляду за конституційністю актів зали­шалося за іншими державними органами.

Більш чітко і детально склад, повноваження, порядок утворення і діяльності Конституційного Суду України були визначені у прийня­тому на основі Конституції 3 червня 1992 року Законі України «Про Конституційний Суд України». Сформувати заснований Конституцією орган конституційної юрисдикції не довелось аж до прийняття Консти­туції України 28 червня 1996 року.