§ 1. Поняття і сутність місцевого самоврядування

Побудова суспільства на засадах соціальної справедливості можли­ва в умовах політичної, економічної і духовної свободи особи, рівно­правної участі усіх членів суспільства у вирішенні питань, що стосу­ються функціонування всього суспільства та всеохоплюючої політичної його організації, якою є держава. В системі світових політико-правових цінностей важливе місце належить принципам і вимогам, що стосу­ються оптимальної організації державної влади, яка має бути здатною забезпечувати ефективне керівництво всіма питаннями життєдіяльності країни. Відомо, що якою б досконалою не була побудова центральної державної влади, вона не може бути ефективною, якщо не буде опти­мально організованою на місцях. Саме тому серед принципів і вимог, щодо організації державної влади, важливе місце посідає, безумовно, принцип децентралізації державної влади. Йдеться передовсім про формування повноцінної системи місцевого самоврядування, без якої неможливо уявити сучасну демократичну, соціальну і правову державу. Реальна участь громадян у формуванні владних і самоврядних орга­нів, в управлінні суспільними і державними справами становить норму устрою і функціонування будь-якої демократичної держави, де засно­вана і ефективно функціонує розвинена система самоврядування.

Що ж являє собою місцеве самоврядування? Які характерні озна­ки йому притаманні?

Сьогодні існує загальна концепція місцевого самоврядування, загальне його поняття. Ця концепція розроблена міжнародними інсти­туціями, на основі вивчення і узагальнення багаторічної практики правового регулювання і функціонування місцевого самоврядування у багатьох країнах світу.

Концептуальні засади побудови і функціонування системи місцево­го самоврядування визначені і викладені у міжнародних актах, до яких приєдналась і Україна. Це «Всесвітня декларація місцевого самовряду­вання» та «Європейська хартія про місцеве самоврядування».

Всесвітню декларацію місцевого самоврядування розроблено Всес­вітньою Асоціацією місцевого самоврядування. Ця Асоціація назива­ється «Інтернаціональна спілка місцевих влад». Всесвітня декларація імісцевого самоврядування прийнята на 27 Міжнародному Конгресі Інтернаціональною Спілкою Місцевих Влад 23-26 вересня 1985 р.

Європейська Хартія про місцеве самоврядування розробле­на Радою Європи. Вона прийнята Радою Європи 15 жовтня 1985 р. і тоді ж відкрита для підписання державами учасниками. Україною Європейська Хартія підписана 06.11.96.

Розглянемо, як визначається місцеве самоврядування у названих міжнародно-правових документах.

В Преамбулі Всесвітньої Декларації передовсім обґрунтовується доцільність заснування системи місцевого самоврядування. В ній зазна­чається, що місцеве самоврядування є найближчим до громадян рівнем управління своїми справами. Підкреслюється, що найкраще саме на місце­вому рівні створювати умови для побудови такої гармонійної громади, (тобто територіальних колективів людей), до якої б громадяни відчували свою належність та відповідали за неї. Висловлюється побажання того, щоб Декларація стала для всіх націй стандартом до якого слід прагнути.

У Всесвітній Декларації наголошується на тому, що місцеве само­врядування передовсім має бути визнане як принцип в Конституції країни, або в основному законі про урядові структури держави (ст. 1). Ця ж ідея проводиться і у Європейській Хартії згідно із ст. 2 якої прин­цип місцевого самоврядування має бути визнаний у законодавстві краї­ни і по можливості - в її конституції.

В Декларації коротко викладається концепція місцевого самовря­дування.

Місцеве самоврядування, говориться в Декларації, - це право та обов'язок місцевих органів влади регулювати та вести державні спра­ви під свою особисту відповідальність і в інтересах місцевого насе­лення (ст. 2).

Відповідно до положень Європейської хартії, місцеве самовряду­вання, це право і реальна здатність органів місцевого самоврядуван­ня регламентувати значну частину державних справ і управляти нею, діючи в межах закону, під свою відповідальність і в інтересах місце­вого населення (ст. 3).

В розглядуваних документах послідовно утверджується основний принцип місцевого самоврядування - це незалежність і самостійність органів та інших організаційних форм місцевого самоврядування при здійсненні ними визначених в законах повноважень (Європейська Хартія. - Ст. 5; Всесвітня Декларація. - Ст. 4).

Природно, постає питання, чому потрібно захищати самостійність і незалежність місцевих влад?

Світова практика державного будівництва свідчить про те, що центральна державна влада завжди намагається зосереджувати в «своїх руках» якомога більше функцій і повноважень по керівницт ву не лише загальнодержавними справами, а й питаннями місцевого житія.

Визначаючи принципи демократії і децентралізації влади основопо­ложними засадами побудови нового, справедливого суспільства, Євро­пейська хартія відстоює необхідність неухильного захисту і посилення незалежності місцевих влад. В хартії відмічається, що повноваження, які надаються державою органам місцевого самоврядування мають бути, як правило, повними і винятковими, що такі повноваження можуть бути заперечені, або обмежені іншим органом влади, центральним чи регіо­нальним, тільки в межах, що встановлені законом (п. 4 ст. 4).

В Декларації і Європейській хартії визначаються ті можливі орга- нізаційні форми, у яких має здійснюватися місцеве самоврядування. Це по-перше, демократично сформовані ради чи інші представниць­кі органи, а також створені ними і відповідальні перед ними виконавчі структури; по-друге, такими організаційними формами функціонування місцевого самоврядування є збори громадян, місцеві референдуми, що проводяться територіальними колективами громадян, через які громадяни можуть безпосередньо брати участь у здійсненні функцій самоврядуван­ня; по-третє інші форми прямоїучасті громадян в управлінні місцевими справами. (Європейська Хартія. — Ст. 3; Всесвітня декларація. — Ст. 2).

Аналіз положень Європейської Хартії і Всесвітньої Декларації дає можливість визначити характерні ознаки, властивості, що притаман­ні місцевому самоврядуванню і розкривають суть наведеного вище принципу. Такими характерними ознаками та властивостями місцево­го самоврядування є правова, організаційна та матеріально-фінансова автономія органів місцевого самоврядування.

Правова автономія виявляється в тому, що рада чи інший орган місцевого самоврядування має свої власні повноваження, які визна­чаються у Конституції чи у законі держави. У названих міжнародних документах зазначається, що ці повноваження, як власні, так і делего­вані мають бути повними і виключними, тобто такими, що не належать одночасно іншим органам. Орган місцевого самоврядування повинен мати повну свободу дій в межах своїх повноважень (Європейська Хартія. — Ст. 4; Всесвітня Декларація. — Ст. 3).

Суть організаційної автономії полягає в тому, що органу місцевого самоврядування має бути гарантована можливість самостійно встанов­лювати свою структуру, яка б забезпечувала йому ефективне управ­ління. Передбачено також, що цей орган не підпорядковується іншим органам. Контроль за його діями припускається лише для забезпечення законності, додержання конституційних принципів місцевого самовря­дування, а з боку органів влади вищого рівня - за належним виконан­ням органами місцевого самоврядування делегованих їм повноважень. (Європейська хартія. - Ст. 6, 8; Всесвітня декларація. - Ст. 5, 7).

Фінансова автономія полягає в тому, що органи місцевого само­врядування повинні маги право на володіння і розпорядження власни­ми коштами, достатніми для виконання своїх функцій (Європейська Хартія. - Ст. 9; Всесвітня декларація. — Ст. 8).

Наука про місцеве самоврядування розпочиналася зі спроби відпо­вісти а запитання: чи здійснюють територіальний колектив та його органи окрему, відмінну від державної владу, чи вони міцно вмонто­вані в державний механізм та виконують державні функції? Оскіль­ки однозначної відповіді на це непросте запитання поки що немає, то продовжують існувати та справляти свій вплив на практику держа­вотворення дві основні теорії місцевого самоврядування — громадів- ська та державницька.

Прихильники громадівської теорії місцевого самоврядування схильні розглядати територіальний колектив (громаду) та його органи як суб'єкт і джерело такої публічної влади, яка не належить державі, а є самостійною, так званою «муніципальною владою».

Ця теорія започаткована практикою державотворення Сполуче­них Штатів Америки, оскільки ця держава починалася з самоврядних громад - переселенців, які згодом об'єдналися у державні утворення - штати, а ці останні - у федерацію - Сполучені Штати Америки. Іноді в літературі цю теорію називають «теорія природних прав територі­альної громади».

В основі державницької теорії місцевого самоврядування лежить ідея децентралізації державної влади, залучення територіального колективу (громади) та його органів брати на себе виконання частини функцій і повноважень державної влади.

При такому підході до розуміння природи місцевого самовряду­вання останнє органічно вписується в механізм народовладдя, оскіль­ки його коріння — у тій владі, джерелом якої є весь народ, а не якась його частина (громада), обсяг же повноважень - у законі, де, як відомо, відображується воля всього народу.

Державницька теорія місцевого самоврядування найпоширеніша в Європі. Вона була започаткована в магдебурзькому праві (магдебурзь­ка грамота, яка надавалась королем певному місту. Це було класичним актом децентралізації суверенної влади середньовічної держави на рівень цього міста, його територіальної громади). Ця ідея втілена в Європей­ській хартії про місцеве самоврядування, про що переконливо свідчить аналіз визначення місцевого самоврядування в цьому документі.

Отже, в Європейській Хартії послідовно проводиться ідея держав­ницької теорії місцевого самоврядування. В її основі лежить ідея децен­тралізації державної виконавчої влади на рівень територіальних спільнос­тей та органів, що ними обираються. Самоврядування розглядається як засіб здійснення державних функцій з допомогою недержавних за своєю суттю суб'єктів, тобто місцевого населення та обраних ним органів.

Аналіз положень розглянутих вище міжнародно-правових доку­ментів з питань місцевого самоврядування приводить до висновку, що:

Місцеве самоврядування - це право, обов'язок та реальна здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину державних справ і управляти нею, діючи в межах закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення.

В Україні процес пошуку і вибору варіантів, створення власної концепції місцевого самоврядування був досить складним і тривалим. Його складність обумовлюється тим, що необхідно було визначити, яка саме концепція місцевого самоврядування є найбільш прийнят­ною для України — державницька, чи громадівська. В залежності від того, визнається або лише певна автономія місцевого самоврядування відносно держави і державних органів, або - суверенітет місцевого самоврядування.

Починаючи з 1990 року, в Україні декілька раз змінювались пріо­ритети у виборі варіанту концепції місцевого самоврядування. Так, у 1990 році перевагу було віддано державницькій теорії місцевого самоврядування, що було закріплено в Законі «Про місцеві Ради народ­них депутатів та місцеве самоврядування», а у 1992 році - громадів- ській теорії, відповідно до Закону «Про місцеві Ради народних депу­татів та місцеве і регіональне самоврядування».

У 1994 році в Україні знов повернулися до державницької теорії місцевого самоврядування (Закон Про формування місцевих органів

влади і самоврядування), а у 1995 році, у зв'язку з підписанням Консти­туційного Договору - знов було віддано перевагу громадівській теорії.

Із прийняттям 28 червня 1996 р. Конституції суверенної України в основному фактично завершився тривалий процес створення влас­ної концепції місцевого самоврядування. В Конституції України втіле­но й відображено поєднання громадівської теорії місцевого самовря­дування із елементами державницької теорії. Відповідно до її ст. 140 «місцеве самоврядування є правом територіальної громади жителів села чи добровільного об єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста самостійно вирішувати питання місцевого значен­ня в межах Конституції і законів України.». В цій статті відчувається вплив громадівської теорії місцевого самоврядування. Проте, необ­хідно зазначити, що найбільш важливі положення Основного Закону України викладено у дусі державницької теорії місцевого самовряду­вання. У них послідовно проведено ідею, що коріння місцевого само­врядування -у тій владі, джерелом якої є весь народ, а не його частина (громада), а обсяг повноважень - у законі. Цей висновок випливає із положень розділу першого Конституції України, де встановлені визна­чальні засади конституційного ладу України, що є основоположними для функціонування всіх інституцій суспільства і держави. Так.

«Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування» (ст. 5).

«Органи ... місцевого самоврядування, їх посадові особи І зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, | що передбачені Конституцією та законами України» (ст. 19) |

тобто за принципом: «Дозволено лише те, що передбачено зако­ном».