§ 9. Поняття і зміст законодавчої діяльності

Законодавча діяльність являє собою процес формування законо­давчого масиву держави, тобто Її законодавства.

Законодавство є зовнішньою формою відображення об'єктивного права.

Законодавство становить весь комплекс нормативних актів, що видаються уповноваженими правотворчими органами, або прийма­ються шляхом референдуму.

Якщо правова система відображає сукупність всіх правових явищ в суспільстві у їх взаємодії, то система права - лише внутрішню будову права як системи правових норм, що характеризуються єдністю його складових, зумовлених системою суспільних відносин, диференціаці­єю права на відносно відокремлені складові у вигляді певних об'єднань правових норм (галузі та інститути права), а також наявністю різних видів зв'язків норм права та їх об'єднань між собою (соціальних, ідео­логічних, державних тощо). Внутрішню структуру системи права скла­дають галузі, підгалузі. інститути, правові комплексні об'єднання та норми права. А структуру законодавства — його галузі та нормативно- правові акти. Тому, на думку авторів «Загальної теорії держави і права», засадами у побудові законодавства є структура не лише системи права, а й система здійснення державного керівництва в цілому. Вони вважа­ють. що «галузі законодавства складають його горизонтальну структуру, вертикальна — будується відповідно до юридичної чинності норматив­но-правових актів і умов, що багато в чому залежить від місця суб'єкта законодавства в системі нормотворчих органів».^

В. ІІІаповал звертає увагу на те, що «поняття "система законо­давства" і «система права» давно і досить активно розробляються в західній, особливо французькій і американській, юридичній літера-

¹⁴ Загальна теорія держави і права / За ред. В. В. Копєйчикова. - К.. 1998. - С. 173-174.

гурі. Вітчизняна правова думка тільки з середини 80-х рр. звертається до детального вивчення цих проблем». На його думку, «несуперечлива з погляду формальної логіки систематизація юридичних законів зовсім не гарантує їх фактичної єдності, не говорячи вже про їхнє втілення в тканину суспільства, тобто про ту мету, заради якої закони і створю­ються. У законах присутня переважно фіксація існуючого, у той час як право (не позитивне право, а в його більш широкому, філософсько­му розумінні) несе в собі істотний елемент належного. Якщо система законів - це приведення всієї сукупності законів до визначеної єдності, то система права — це, зокрема, ті ціннісні принципи, що повинні бути покладені в основу законотворення і законореалізації. Система права... є основою законодавства».²⁰

Термін «законодавство» досить широко використовується у право­вій системі, але не має легалізованого визначення ні в Конституції, ні в законах України, незважаючи на те, що він є елементом юридичної техніки, а його застосування повинно відповідати певним вимогам: він має вживатися в тому чи іншому нормативно-правовому акті однознач­но; це єдине значення повинно бути загальновизнаним; він має збері­гати свій особливий зміст в кожному новому правовому акті.²¹'¹

Енциклопедично «законодавство» визначається як система норма­тивних актів, якими регулюються суспільні відносини, і як головний засіб реалізації функцій законодавчої влади та основний метод здій­снення правотворчої функції держави, що полягає у діяльності відпо­відних державних органів по розробленню, розгляду, прийняттю і оприлюдненню законів та інших нормативних актів. ²²

Насамперед, в зміст поняття «законодавство» вкладається сукуп­ність законів та інших нормативно-правових актів, що регламен­тують ту чи іншу сферу суспільних відносин і є джерелами певної галузі права. У законах, залежно від важливості і специфіки суспіль­них відносин, що ними регулюються, цей термін вживається в різних значеннях: в одних маються на увазі тільки закони; в інших, переду­сім кодифікованих, в поняття «законодавство» включаються як закони та інші акти Верховної Ради України, так і акти Президента України. Кабінету Міністрів. А в деяких випадках - також і нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади.

У зв'язку з різним праворозумінням цього терміна він отримав офіційне тлумачення Конституційного Суду України у справі за консти­туційним зверненням Київської міської ради професійних спілок щодо офіційного тлумачення ч. З ст. 21 КЗпП (справа про тлумачення термі­на «законодавство») - рішення від 9 липня 1998 р. № 12-рп/98. справа № 17/81-97 № 1-1/98). Згідно з вказаним рішенням Конституційно­го Суду термін «законодавство» треба розуміти так, що ним охоплю­ються закони України, чинні міжнародні договори України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою, а також постанови Верховної Ради, укази Президента, декрети і постанови Кабінету Міні­стрів, прийняті в межах їх повноважень та відповідно до Конституції і законів України. До переліку актів законодавства України Конститу­ційний Суд не відніс нормативно-правові акти Національного банку, центральних органів виконавчої влади, які вони мають право прийма­ти на підставі Закону «Про Національний банк України», положень про міністерства і відомства, що затверджуються указами Президента України (пп. 10, 15 ст. 106 Конституції України, п. 6 Загального поло­ження про міністерство, інший центральний орган державної вико­навчої влади України, затвердженого указом Президента України від 12 березня 1996 р. № 179/96), місцевих органів державної виконав­чої влади, що приймаються місцевими державними адміністраціями (ст. 118 Конституції. - Ст. 6 Закону «Про місцеві державні адміністра­ції)», та органів місцевого самоврядування (ст. 144 Конституції.- Ст. 59 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»), Ю. Шемшу- ченко вважає, що в Україні цей термін вживається у кількох значеннях: 1) система законів, яка формується Верховною Радою як єдиним орга­ном законодавчої влади; 2) у широкому розумінні - система законів та інших нормативних актів, укази Президента України, постанови і декрети Кабінету Міністрів; 3) у найширшому значенні - система законів і постанов Верховної Ради, указів Президента України, поста­нов, декретів і розпоряджень Кабінету Міністрів, а також норматив­них актів міністерств і відомств, місцевих рад та місцевих державних адміністрацій.²³

Іншу позицію зайняв суддя Конституційного Суду Украї­ни М. Савенко і висловив її в окремій думці у наведеній справі про тлумачення терміна «законодавство». Враховуючи основні вимоги застосування юридичних термінів, він вважає, що «при офіційному тлумаченні терміна, який неодноразово згадується в одному норма- тивно-правовому акті, необхідно виходити з того, що він вживаєть­ся в одному значенні... У противному разі це призведе до плутанини у визначенні кола суб'єктів, правомочних здійснювати регулювання певних відносин, які відповідно до положень закону визначаються чи встановлюються терміном "законодавство". Оскільки «... ні Консти­туція України, ні Кодекс законів про працю України не розкривають чітко зміст терміна "законодавство", зокрема, які нормативно-право­ві акти ним охоплюються. Широке і неоднозначне вживання терміна породжує непорозуміння в його застосуванні». Тому він переконаний в практичній необхідності «... офіційного тлумачення терміна "законо­давство" взагалі, а не лише в частині третій статті 21 Кодексу законів про працю України». На його переконання, таке офіційне тлумачення має зводитись до того, що «... під терміном "законодавство" необхідно розуміти сукупність законів, прийнятих Верховною Радою України», оскільки відповідно до конституційного принципу поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову «єдиним органом, до повно­важень якого віднесено прийняття законів, є Верховна Рада України». Тому «таке розуміння терміна буде не тільки точним, а й допоможе уникнути непорозумінь, які виникають при його застосуванні, а також при визначенні повноважень відповідних органів місцевого самовря­дування тощо у сфері нормативно-правового регулювання».

Отже, очевидною є колізія у поглядах вчених і практиків-юристів на термін «законодавство», а тому нині однозначне його визначення має бути дано не на теоретичному, а на нормативному рівні. Тому окре­ма думка М. Савенка про «практичну необхідність офіційного тлума­чення терміна "законодавство" взагалі» потребує нагального консти­туційного провадження.

На основі різних критеріїв законодавство поділяється на окремі частини.

В залежності від місця, яке займає той чи інший гіравотворчий орган в державному механізмі, законодавство поділяється на окре­мі частини, а саме: по-перше, закони, що приймаються парламентом України або шляхом референдуму; по-друге, укази, що видаються

Президентом України; по-третє, постанови, що приймаються парла­ментом га Урядом України; по-четверте, акти, що приймаються мініс­терствами, державними комітетами, тощо.

В залежності від сфери суспільних відносин, на регулювання яких спрямовані відповідні нормативні акти, все законодавство поділяється на галузі (наприклад, конституційне законодавство, адміністративне законодавство, фінансове законодавство, цивільне законодавство, кримінальне законодавство і т. ін.).

Законодавство являє собою систему законодавчих актів, що відпо­відають вимогам Конституції України, розвивають і доповнюють конституційні положення, утворюють юридичний механізм реалізації і подальшої деталізації закріплених нею основних засад організації і функціонування політичного і суспільного життя в Україні, реалі­зації основних прав і свобод людини, воно забезпечує врегулювання суспільних відносин у напрямах, основи яких визначені в Конституції України.

Таким чином, законодавство охоплює всю систему законодавчих актів у всіх галузях права. Конституція України, як основа всього зако­нодавства країни, забезпечує правовий зв'язок між правом і законом. Вона виступає як юридична основа і гарантія прийняття правових законів. Конституція тим самим забезпечує цілеспрямованість розви­тку всього національного законодавства. Вона орієнтує кожну з галу­зей законодавства на реалізацію конституційних положень і норм. Всі закони й інші нормативні акти повинні відповідати положенням Конституції, забезпечувати відповідний юридичний механізм втілен­ня їх у життя, а також визначати види юридичної відповідальності у випадках правопорушень.

Серед всіх галузей законодавства України провідне місце займає конституційне законодавство.

Конституційне законодавство являє собою систему законодав­чих актів, в основі якої знаходяться дві основні групи законів. Перша група — це Конституція і конституційні закони; Друга група — органіч­ні закони.

Конституція, як Основний Закон України, регулює та юридично закріплює відносини між суверенною владою народу та державною владою, встановлює основні права, свободи та обов'язки людини і громадянина та гарантії їхньої реалізації і захисту, визначає органі­заційну структуру державного владного механізму, основні функції, компетенцію державних органів та органів місцевого самоврядуван­ня, закріплює гарантії недоторканості Конституції та забезпечення її найвищої юридичної сили тощо.

Складовою частиною конституційного законодавства є консти­туційні закони. Вони приймаються у випадку, коли настає нагаль­на потреба зміни або доповнення окремих статей чинної Конститу­ції. Конституційними, відповідно до світової конституційної теорії і практики, визначаються також закони, про необхідність прийняття яких міститься спеціальне застереження в самому тексті Конституції. Конституційні закони приймаються у відповідності із процедурою, що встановлена в Конституції України. Конституційний закон приймається кваліфікованою більшістю голосів від конституційного складу парла­менту.

Немає підстав вважати конституційними такі закони, які не вносять змін до Конституції і основним призначенням яких є поглиблене і більш детальне регулювання суспільних відносин, що регулюють­ся Конституцією у більш загальному аспекті. Дія останніх поряд із Конституцією без внесення до неї відповідних змін чи доповнень може призвести до фактичної підміни Конституції такими законами.

Другою складовою частиною конституційного законодавства Укра­їни є органічні закони. Такі закони забезпечують створення і функці­онування державного і юридичного механізму народовладдя. Поряд із Конституцією, вони являють собою необхідну ланку, яка пов'язує людину і суспільство із державою, визначає їхні взаємні права і обов'язки, забезпечують їхнє дотримання. Органічні це такі закони, якими регулюються владні відносини між суспільством і державою. Це закони, якими встановлюється механізм народовладдя, юридична залежність формування державних органів та органів місцевого само­врядування від народу, визначаються правові форми і механізм реалі­зації юридичної відповідальності держави перед людиною і суспіль­ством. Основні засади правового регулювання зазначених суспільних відносин встановлюються в Конституції. Реалізація цих конститу­ційних засад у вирішальній мірі залежить від того, який встановлено вид виборчої системи, яка роль і межі безпосереднього народовладдя в країні, що визначається на основі Конституції органічними законами.

Процесуальними органічними законами є наприклад такі, які визна­чають порядок прийняття закону. Наприклад Закон «Про порядок прийняття законів та інших нормативних актів». Органічними також є закони про вибори. Наприклад, Закон «Про вибори народних депута­тів України», Закон «Про вибори Президента України» тощо.

Закон є основним видом правових актів держави. Його прийнят­тя становить прерогативу Верховної Ради України, як єдиного органу законодавчої влади в нашій державі, однією з основних функцій якого є законотворчість.

Створення закону - основного виду нормативних актів держави, є результатом зародження і розвитку ідеї про необхідність і доціль­ність законодавчого регулювання певної сфери суспільних відносин. Ця ідея проходить шлях формування і опанування свідомістю людей. Розвиток і обґрунтування доцільності і прийнятності такої ідеї відбу­вається в процесі інтелектуальної праці в першу чергу професіоналів. В кінцевому підсумку ця робота завершується її втіленням і оформ­ленням в певному нормативно-правовому акті.

Отже, законодавча діяльність є соціальною діяльністю, спрямова­ною на створення законодавчого масиву, на створення правової систе­ми держави.

Законодавчий процес передбачає необхідність наукового дослідження і пізнання об'єктивних закономірностей і потреб розвитку суспільства.

Законодавчу діяльність, як вид соціальної діяльності, що спрямова­на на створення законодавчого масиву країни, організовує і підпоряд­ковує собі держава. Потреба у підпорядкуванні державі законодавчого процесу обумовлюється тим, що створення закону передбачає необхід­ність існування певної процедури підготовки, прийняття та введення в дію законодавчих актів, тобто досконалої нормативної регламента­ції цього процесу. Це досягається завдяки юридично регламентованим державою діям органів, які уповноважені брати участь у законодав­чому процесі та ухвалювати закони. Саме для цього встановлюються процедурні правила, визначається процедура правотворчості в рамках якої здійснюються стадії законодавчого процесу.