2.3. Место и роль административных регламентов

в системе государственного регулирования

В течение последнего времени вопросы повышения эффективности государственного управления деятельностью авиации и использования воздушного пространства неоднократно становились объектом внимания законодательной и исполнительной власти.

Концепция административной реформы изложена в ряде постановлений Правительства Российской Федерации.

После реформы исполнительной власти 2004 года, когда была введена трехуровневая структура федеральных органов (министерства, службы и агентства), стала очевидной необходимость разработки должностных регламентов государственных гражданских служащих на основе административных регламентов. Это и было юридически закреплено в Федеральном законе N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе РФ". Однако само понятие "административный регламент" в законе не было сформулировано.

После принятия Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг. (распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 N 1789-р) 11 ноября 2005 г. Правительство РФ приняло Постановление "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)".

Это Постановление является базовым нормативным правовым актом, в котором устанавливаются требования к разработке и утверждению федеральным органом исполнительной власти административных регламентов исполнения государственных услуг (предоставления государственных услуг).

Даже первичный анализ действующей национальной и международной нормативной базы, практики административного регулирования в сфере гражданской авиации и аэронавигационного обслуживания показывает, что важнейшей составляющей государственного регулирования деятельности авиации на современном этапе является правовая регламентация обеспечения безопасной деятельности авиации.

Несмотря на различные специфические качества, связанные с объектами регулирования, с географическими, национальными, культурными особенностями стран, все программы проверок (аудита) безопасной деятельности авиапредприятий, объектов инфраструктуры ГА (IOSA, SAFA, LOSA и т.д.) прямо или косвенно включают оценку элементов сертификации авиационного персонала, объектов инфраструктуры ГА, ведение государственных реестров и т.д.

Понимая, что прямого аналога термина "административный регламент" в других странах не существует, мы тем не менее учитываем, что многие государства, рассматривая вопросы четкой регламентации оказания государственных услуг и формализации этих процедур, признают эти процессы в качестве основных инструментов эффективного управления гражданской авиацией.

В настоящее время большинство федеральных органов исполнительной власти разрабатывают и принимают соответствующие административные регламенты, описывающие порядок выполнения конкретных государственных функций.

Значительный вклад в формирование сбалансированного подхода государств к управлению деятельностью гражданской авиацией внесла 5-ая Всемирная авиатранспортная конференция Международной организации ГА (ИКАО) "Проблемы и возможности либерализации" (Монреаль, март 2003 г.), на которой была принята Декларация глобальных принципов либерализации международного воздушного транспорта.

Тема аспектов либерализации, касающихся безопасности на воздушном транспорте (безопасности полетов, авиационной безопасности), была совершенно справедливо постоянным предметом дискуссий и стала первой затронутой в Декларации глобальных принципов.

На конференции были рассмотрены актуальные проблемы права владения авиаперевозчика, вопросы контроля их деятельности, назначения и выдачи разрешений, получения прав на доступ к рынку и т.д.

Все это напрямую связано с вопросами оптимизации взаимодействия органов государственного регулирования и эксплуатантов, пользователей воздушного пространства, т.е. с исполнением государственных функций в области деятельности авиации и использования воздушного пространства (лицензирование перевозок пассажиров, грузов, сертификация объектов инфраструктуры гражданской авиации и т.д.).

Выводы конференции, по нашему мнению, поддерживают либерализацию традиционных подходов и критериев и в то же время подчеркивают важный для России тезис, что "подход государств к такой либерализации предполагает гибкость с тем, чтобы двигаться вперед собственными темпами, учитывая как преимущества, так и риски".

В настоящее время функции государства и его роль в реализации авиационных правил могут меняться от жесткого регулирования до пассивной роли.

При жестком регулировании государство будет на постоянной основе непосредственно участвовать в управлении отраслью и контролем за ее деятельностью только посредством организации инспекции. При пассивной роли государство будет вмешиваться только для принятия мер по результатам расследований в случае нарушения действующих правил. При этом у государства нет других оснований для оценки соблюдения нормативных актов, кроме сведений, полученных случайно или в ходе расследований авиационных происшествий или инцидентов. Такой подход не дает возможность государству выполнять профилактические и корректирующие функции, предусмотренные всеми документами ИКАО.

С другой стороны, государству следует избегать противоположной крайности, когда система контроля за обеспечением безопасности полетов становится чрезмерно жесткой, что приводит к лишению самостоятельности и ответственности со стороны авиакомпаний в вопросах обеспечения безопасности полетов.

На практике интересам государства соответствует сбалансированный подход, при котором государство и авиакомпании, независимо от форм собственности, несут ответственность за безопасное выполнение своих функций.

К наиболее значимым (в том числе и для России) принципам либерализации, провозглашенным ИКАО, можно отнести следующие: обеспечение высокого и возрастающего уровня безопасности полетов и авиационной безопасности; обеспечение адекватных и эффективных гарантий добросовестной конкуренции; учет интересов всех участников, включая авиаперевозчиков и других эксплуатантов, пользователей, аэропорты, общественность и т.д. с обеспечением как можно большей экономической свободы.

В Декларации подчеркивается, что "безопасность полетов и авиационная безопасность должны и впредь играть первостепенную роль в функционировании и развитии международного воздушного транспорта, и государства должны принимать на себя основную ответственность за обеспечение нормативного контроля в сфере безопасности полетов и авиационной безопасности, независимо от каких-либо изменений в системе экономического регулирования". При этом меры по обеспечению безопасности насколько это возможно не должны нарушать законные права пользователей воздушного транспорта.

В Декларации подтверждается принцип единообразия ответственности авиаперевозчиков, установленный Монреальской конвенцией 1999 года.

Декларация определяет, что ИКАО и впредь будет играть роль мирового лидера в содействии и координации процессов экономической либерализации и обеспечении безопасности международного воздушного транспорта, и обязует государства впредь постоянно информировать ИКАО о развитии событий в области воздушного транспорта, в том числе о введении в действие либеральных механизмов на различных уровнях.

Тема либерализации применительно к деятельности гражданской авиации реализуется в направлениях, связанных с построением прозрачной, понятной всем участникам системы обязательных требований, с устранением избыточных административных барьеров, с гармонизацией подходов оценки безопасности на воздушном транспорте и приведении их в соответствие с международными требованиями и т.д.

Учитывая, что в России пока нет закона об административных процедурах, основой для административных регламентов является Постановление Правительства РФ "Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)". Структура административных регламентов также определена этим документом.

Этому акту Правительства предшествовал Указ Президента РФ от 23.07.2003 N 824, направленный на повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов.

В качестве приоритетных направлений административной реформы были выделены следующие:

- ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

- исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

- организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления госимуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам и т.д.

Этим же Указом было определено создание комиссий по проведению административной реформы с довольно широким представительством. Так, в комиссию должны входить: представители Администрации Президента РФ, руководители федеральных органов исполнительной власти, представители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Согласно Концепции административной реформы в РФ в 2006 - 2008 гг. (распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-Р) проведение административной реформы в числе прочих мер предусматривает разработку и внедрение основных стандартов государственных услуг и административных регламентов в органах исполнительной власти в ходе реализации ведомственных и региональных программ проведения административной реформы.

Распоряжением Правительства РФ от 9 февраля 2008 г. N 157-Р предусматривается разработка нормативной правовой и методической базы предоставления государственных услуг в электронной форме. В дальнейшем предусматривается переход федеральных органов исполнительной власти на оказание государственных услуг в электронном виде с использованием общероссийского государственного информационного центра.

Одним из первых конкретных практических шагов в направлении разработки административных регламентов было утверждение Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (Постановление Правительства РФ от 28.06.2005 N 452).

Этим Типовым регламентом были определены структурные элементы административного регламента и установлено, что порядок и сроки разработки административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг определяются Правительством РФ.

Настоящим прорывом в дальнейшем развитии регламентации деятельности административного аппарата стало принятие Постановления Правительства РФ от 11.11.2005 N 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг". Указанное Постановление устанавливает требования к разработке и утверждению федеральными органами исполнительной власти указанных административных регламентов. Этим документом определяется последовательность и сроки административных процедур, порядок взаимодействия между структурными подразделениями федерального органа исполнительной власти и должностными лицами, взаимодействие федерального органа исполнительной власти с физическими и юридическими лицами и другими органами государственной власти и местного самоуправления.

Административные регламенты, которые разработаны федеральными службами и федеральными агентствами, которые находятся в ведении федерального министерства, утверждаются в установленном порядке федеральным министром.

Так, административные регламенты Федерального агентства воздушного транспорта исполнения государственных функций по конкретному направлению деятельности должны утверждаться приказом Министра транспорта Российской Федерации.

При разработке административных регламентов федеральный орган исполнительной власти предусматривает оптимизацию исполнения государственных функций, в том числе с помощью следующих основных процедур, направленных на сокращение количества документов, предоставляемых заявителем, сокращением сроков исполнения государственных функций, введения института ответственности должностных лиц, упорядочения и устранения избыточных административных процедур и т.д.

Постановлением Правительства РФ от 02.10.2009 N 779 закреплена возможность предоставления государственной услуги в электронной форме.

Одновременно с утверждением административного регламента федеральный орган исполнительной власти должен внести изменения в соответствующие ведомственные нормативные правовые акты.

Административные регламенты подлежат официальному опубликованию в соответствии с законодательством Российской Федерации. Тексты административных регламентов должны быть размещены в местах исполнения государственных функций или предоставления государственной услуги.

Административные регламенты должны содержать следующие разделы:

- общие положения;

- требования к порядку исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги;

- административные процедуры;

- порядок и формы контроля за исполнением государственной функции;

- порядок обжалования действий должностного лица.

Принимая во внимание, что административно-управленческие процессы в системе государственного регулирования деятельности авиации и использования воздушного пространства недостаточно эффективны, разработка и ввод в действие административных регламентов в комплексе с другими мерами, направленными на повышение результативности государственного регулирования деятельности авиации, представляются достаточно действенным инструментом в части обеспечения безопасной и эффективной работы воздушного транспорта.

Контрольные вопросы и задания

1. Какой нормативный правовой акт юридически закрепляет факт образования отечественной гражданской авиации?

2. Приведите примеры эволюции системы государственного регулирования на разных этапах развития гражданской авиации.

3. Что такое уполномоченный орган в области гражданской авиации и его основные функции?

4. Современная структура уполномоченного органа в области гражданской авиации.

5. Каково соотношение норм воздушного права с нормами административного права в системе управления гражданской авиации Российской Федерации?

6. Охарактеризуйте особенности взаимодействия между хозяйствующими субъектами в сфере гражданской авиации и органами государственного управления.

7. Каковы основные сходства и различия методов административного и воздушного права в системе государственного регулирования деятельности гражданской авиации?

8. Назовите источники права (постановления Правительства), в которых изложена Концепция административной реформы в Российской Федерации.

9. Какова роль административных регламентов исполнения государственных функций в области авиации и использования воздушного пространства в общей системе административного регулирования?

10. По каким направлениям деятельности в области гражданской авиации разработаны и внедрены административные регламенты?

11. Дайте краткую характеристику содержания какого-либо административного регламента.

Литература

1. Воздушный кодекс Российской Федерации от 19.03.97 N 60-ФЗ в действующей редакции.

2. Положение о Министерстве транспорта РФ, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 395, в действующей редакции.

3. Положение о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 398, в действующей редакции.

4. Положение о Федеральном агентстве воздушного транспорта, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 396, в действующей редакции.

5. Постановление Правительства РФ от 11.11.2005 N 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, предоставления государственных услуг".

6. Перетерский И.С. Очерки воздушного права // Вестник Воздушного флота. 1918. N 1, 2.

7. Перетерский И.С. Воздушное право. М., 1923.

8. Грабарь В.Э. История воздушного права // Вопросы воздушного права. 1927. Вып. 1.

9. Свиркин В.А. Теоретические вопросы воздушного права и характеристика звеньев транспортной системы. М.: МИИГА, 1988.

10. Котов А.И. и др. Советское воздушное право / Под общ. ред. Н.Н. Остроумова. М.: Воздушный транспорт, 1990.

11. Свиркин В.А., Соловьева Т.Л. Воздушное право. Воздушное право России (аспект безопасности): Учеб. пособие. М.: МГТУ ГА, 2008. Ч. II.

12. Соловьева Т.Л. К вопросу государственного регулирования на воздушном транспорте // Научный вестник МГТУ ГА. 2011. N 170.

13. Трофимова О.А. Правовые проблемы государственного регулирования воздушного транспорта // Транспортное право. 2008. N 3.