2.2.1. Правовые основы, принципы деятельности,

задачи, структура ИКАО

Юридическим основанием создания Международной организации гражданской авиации (ИКАО) можно считать решение, принятое в ходе работы Чикагской конференции 1944 года по вопросам гражданской авиации, которое было представлено в виде Чикагской конвенции 1944 года.

Кроме общих принципов и норм относительно международной гражданской авиации в тексте были представлены положения, составляющие Устав этой международной организации.

Особенностью Устава ИКАО является то, что различные уставные положения этой организации как бы разнесены по всему официальному тексту Конвенции. Так, например, положения, касающиеся целей, задач, структуры и компетенции, содержатся во второй части Конвенции, а нормы, относящиеся к ИКАО, можно встретить в первой и третьей частях этого документа.

В целом Устав ИКАО определяет структуру и организацию работы органов, применение процедур, порядок членства, применение правил международной аэронавигации, упрощение формальностей, процедуру разработки и принятия новых конвенций, принятие поправок к Чикагской конвенции.

Отдельную группу образуют в Уставе ИКАО нормы, которые обеспечивают функционирование механизма этой организации. Эти нормы определяют органы, которые входят в состав ИКАО, их зависимость и соподчиненность, методы, которыми они могут пользоваться при реализации своих функций, и т.д.

Практическая деятельность ИКАО началась с момента вступления в силу Конвенции о международной гражданской авиации 4 апреля 1947 года.

ИКАО является специализированным учреждением Организации Объединенных Наций. Создание подобных международных учреждений, их правовой статус, методы функционирования предусмотрены главами 9 и 10 Устава ООН.

В соответствии с положениями Устава Экономический и социальный совет ООН получает от ИКАО регулярные доклады по направлениям его деятельности, играет роль своеобразного посредника в целях устранения разногласий между государствами, разными по своему техническому развитию, оборудованию аэропортов, аэронавигационному обеспечению и т.д.

Большую практическую помощь Экономический и социальный совет ООН оказывает при разрешении споров и разногласий между государствами - членами ИКАО, в том числе и при расследовании авиационных происшествий, захватов и угонов воздушных судов, содействует развитию международного воздушного транспорта и осуществлению административной деятельности ИКАО.

Оказание технической помощи различным странам для обеспечения деятельности воздушного транспорта, обеспечения безопасности полетов и авиационной безопасности, подготовки летного и технического персонала ИКАО проводит в основном в рамках Программы развития ООН.

Уставом ООН определен четкий порядок и формы взаимодействия специализированных учреждений, в том числе ИКАО с ООН, которые в конечном итоге обеспечивают непрерывную эффективную деятельность всех структур ИКАО.

Цели и задачи ИКАО определены статьей 44 Чикагской конвенции 1944 г. Ими являются:

- обеспечение безопасного и упорядоченного развития международной гражданской авиации во всем мире;

- поощрение искусства конструирования и эксплуатации воздушных судов;

- создание и развитие воздушных трасс, аэропортов и аэронавигационных средств для международной гражданской авиации;

- удовлетворение потребностей народов мира в безопасном, регулярном, эффективном и экономичном воздушном транспорте;

- предотвращение экономических потерь, вызванных неразумной конкуренцией;

- содействие безопасности полетов.

Если попытаться обобщить эти задачи ИКАО и рассмотреть их в контексте сегодняшней практической деятельности, то можно сказать, что в настоящий момент ИКАО проводит огромную работу по обобщению мирового опыта в области гражданской авиации с целью разработки и совершенствования правил и норм, применяемых в повседневной практике при эксплуатации гражданских воздушных судов и обеспечении безопасности полетов и авиационной безопасности.

ИКАО, вырабатывая общие для всех стран правила по всем аспектам деятельности гражданской авиации, безусловно, положительным образом влияет на уровень безопасности и регулярности полетов.

В Чикагской конвенции закреплены основные принципы и процедуры применения действующих правил, регулирующих международные полеты гражданских воздушных судов и всю совокупность относящихся к ним вопросов. Так, статья 1 Конвенции окончательно закрепляет принцип суверенитета: "Договаривающиеся государства признают, что каждое государство обладает полным и исключительным суверенитетом над воздушным пространством над своей территорией".

Четко сформулировано понятие территории государства (статья 2 Конвенции): "...под территорией государства понимаются сухопутные территории и прилегающие к ним территориальные воды, находящиеся под суверенитетом, сюзеренитетом, протекторатом или мандатом данного государства".

Определен принцип ненадлежащего использования гражданской авиации (статья 4): "Каждое Договаривающееся государство соглашается не использовать гражданскую авиацию в каких-либо целях, не совместимых с целями настоящей Конвенции".

В процессе практической работы ИКАО реализует принципы и правила, закрепленные в Конвенции, касающиеся прежде всего определения национальной принадлежности воздушных судов, процедур применения законов и правил договаривающихся государств в отношении эксплуатации и навигации гражданских воздушных судов, находящихся в пределах территории конкретного государства, требований к летной годности гражданских воздушных судов, к уровню подготовки, квалификации авиационного персонала.

Для решения этих конкретных задач ИКАО наделен специальной компетенцией, т.е. правом участвовать в решении вопросов, связанных с деятельностью международного воздушного транспорта, и правом принимать определенные решения.

Для осуществления своей исполнительской и координационной деятельности в сфере международной гражданской авиации ИКАО имеет ряд органов, которые образуют структуру ИКАО.

В части II Конвенции определены основные органы ИКАО. Это Ассамблея, Совет, Аэронавигационная комиссия. Кроме того, статья 43 предполагает создание "других органов, какие могут быть необходимы".

В настоящее время структура ИКАО имеет следующие основные составляющие.

Высшим представительным органом ИКАО является Ассамблея. В Ассамблее представлены на равных основаниях все государства - члены ИКАО. Основной функцией Ассамблеи является определение стратегических направлений деятельности ИКАО в области международной аэронавигации и международного воздушного транспорта. До 1954 года сессии Ассамблеи проводились ежегодно. С 1954 года сессии созываются один раз в три года.

Во время работы сессия утверждает отчеты Совета за трехлетний период деятельности ИКАО и программу работы на последующие три года.

Только Ассамблея вправе вносить поправки к Чикагской конвенции и заключать соглашения с другими международными организациями.

Совет ИКАО является исполнительным постоянно действующим органом ИКАО, который обеспечивает непрерывность его деятельности между сессиями Ассамблеи и ответственен перед этим высшим органом ИКАО.

Формирование Совета осуществляется по особым правилам и критериям и предполагает избрание 33 государств. Функции Совета многочисленны и ответственны. Центральной задачей Совета, согласно статье 54 Чикагской конвенции, является разработка и принятие международных стандартов и рекомендаций, а при необходимости - их изменение с учетом национальной и международной практики эксплуатации гражданских воздушных судов, аэродромов и воздушных трасс.

Все свои функции Совет реализует с помощью им созданных и подчиненных ему специальных комитетов и комиссий. В прямом подчинении Совета находятся: Аэронавигационная комиссия, Авиатранспортный комитет, Комитет по совместной поддержке аэронавигационного обеспечения, Комитет по незаконному вмешательству, Юридический комитет, Финансовый комитет и Секретариат.

Состав, функции, правила и процедуры проведения рабочих заседаний комитетов и комиссий определяются Советом ИКАО. Каждый из этих вспомогательных органов занимается, как правило, разработкой технических и технологических вопросов гражданской авиации по направлению своей деятельности.

Аэронавигационная комиссия занимается разработкой новых правил и поправок, относящихся к правилам полетов, управлению воздушным движением, аэронавигационному и другим видам обеспечения полетов, которые потом предоставляются на рассмотрение Совету. К функциям Авиатранспортного комитета отнесены сбор данных, характеризующих все значимые аспекты деятельности международного транспорта, анализ данных и опубликование обзоров для информирования государств - участников Конвенции.

Юридический комитет проводит консультации членов Совета и Совета в целом по вопросам толкования и изменения Чикагской конвенции, норм международного воздушного права, подготовку проектов конвенций, соглашений и т.д.

Как правило, при подготовке проекта конвенции Юридический комитет создает специальный подкомитет, который после проработки вопроса, обобщения поступивших ответов государств и международных организаций по конкретному вопросу подготавливает доклад и представляет его Юридическому комитету. Этот доклад распространяется среди государств - членов ИКАО и международных организаций, которые, обсудив его, дают соответствующие замечания.

На очередной своей сессии Юридический комитет по установленной процедуре и в установленном порядке производит обсуждение доклада и проекта конвенции и принимает соответствующее решение.

Финансовый комитет является постоянным органом ИКАО, осуществляющим управление финансами, и несет ответственность за свою деятельность перед Советом.

К функциям Финансового комитета можно также отнести подготовку рекомендаций и предложений в области финансовой деятельности ИКАО, а также контрольные функции за своевременным поступлением членских взносов Договаривающихся государств, проведение финансовых проверок с целью определения правильного расходования средств организации.

Комитет по незаконному вмешательству ИКАО учрежден, в отличие от ранее рассмотренных Комитетов, в более позднее время - 10 апреля 1969 года в соответствии со специальной резолюцией Совета.

Необходимость его создания была вызвана проблемами несанкционированного вмешательства в деятельность авиации и террористическими актами на воздушном транспорте.

Комитет рассматривает и анализирует подготовленные Секретариатом сообщения государств относительно конкретных актов незаконного захвата воздушных судов и актов террора.

В ведении Комитета находятся также вопросы, связанные с техническими проблемами незаконного захвата воздушных судов, вооруженных нападений на воздушном транспорте.

Комитет может рекомендовать Совету, а в некоторых вопросах даже инициировать принятие стандартов, рекомендаций и процедур, направленных на предотвращение актов незаконного вмешательства в оперативную деятельность гражданской авиации. Примером этого может служить создание приложения 17 "Защита Международной гражданской авиации от актов незаконного вторжения".

Секретариат ИКАО, во главе которого стоит Генеральный секретарь, - главное исполнительное должностное лицо организации, назначаемое Советом ИКАО, включает пять специализированных управлений по аналогии с комитетами Совета.

Функции Секретариата заключаются в обеспечении работы сессии Ассамблеи, комитетов и комиссий ИКАО, сборе и обобщении информации по проблемам международной гражданской авиации, обеспечении связей с государствами - членами ИКАО, организации текущей работы ИКАО, подготовке и издании документации, переводах и т.д.

Рабочими органами Секретариата являются также представительства ИКАО в различных регионах мира.

Постоянным местом пребывания ИКАО избрана Канада (Монреаль). Юридическим основанием нахождения штаб-квартиры на территории Канады является специальное соглашение о статусе ИКАО на территории Канады, заключенное Советом ИКАО и правительством Канады.

Согласно этому соглашению и главе X Конвенции определен статус Генерального секретаря и персонала Секретариата. Политика набора персонала, конкретные требования к сотрудникам и т.п. первоначально были определены в Кодексе службы ИКАО.