Б.П. Елисеев, в.А. Свиркин

ВВЕДЕНИЕ

Развитие гражданской авиации России в 20 - 30-е и последующие годы вызвало необходимость создания адекватной системы воздушного права, регламентирующей использование воздушного пространства в целях авиации, которая в советский период была создана и основывалась на предельно централизованном управлении авиатранспортной отраслью, монополии государственной собственности на имущество единственной авиакомпании "Аэрофлот", всех аэропортов и аэродромов, а их насчитывалось в 1992 году 1500. Для успешной и эффективной деятельности советской гражданской авиации потребовалась детальная регламентация всех сторон ее деятельности, особенно в части организации летной работы и летной эксплуатации.

Специфика правового регулирования в СССР по подготовке, выполнению и обеспечению полетов заключалась в том, что многие законы, как правило, затем конкретизировались и дополнялись ведомственными нормативными актами Министерства гражданской авиации. К числу таких относились: наставления, положения, руководства, инструкции, программы, технологии, методики, типовые проекты, перечни, памятки и др. документы.

Принятие содержания названных документов очень часто не согласовывалось друг с другом, что приводило к тому, что в разных нормативных актах одинаковые понятия определялись по-разному. К тому же ведомственным нормативным актам придавалось различное юридическое значение, и поэтому при их применении возникали практические проблемы иерархии и приоритетов. Тем не менее советское воздушное право к моменту распада СССР располагало мощным правовым ресурсом, который пошел на пользу советской гражданской авиации. Благодаря упорядоченности, достигнутой с помощью развитой системы законов и правил по воздушному праву, в 1991 году монополист "Аэрофлот" перевез 132 миллиона пассажиров, и до сих пор все действующие российские авиакомпании такой объем авиаперевозок обеспечить не в состоянии.

В течение 20 лет в России развивается новое по своему содержанию российское воздушное право, входящее в систему российского права в качестве специфической отрасли. В самом общем виде действующее воздушное право представляет собой систему принципов и норм, определяющих в первую очередь статус и режим воздушного пространства над территорией Российской Федерации, подчинение его власти территориального суверена и распространении на него государственного суверенитета. Публичный порядок использования воздушного пространства установлен в интересах общества и государства. На его основе воздушное право решает вопросы допуска гражданской авиации к перевозочной деятельности. Такую авиацию, выполняющую регулярные и нерегулярные перевозки пассажиров и грузов, принято определять как воздушный транспорт. Именно в отношении его принято свыше 8 тысяч различных законов и правил, образующих современную систему российского воздушного законодательства.

Понятия "система воздушного права" и "система воздушного законодательства" не идентичны и не тождественны друг другу. Это разные правовые категории. Система воздушного права состоит из норм, образующих отдельные институты, регулирующие специфические отношения в области использования воздушного пространства, определяющие статус гражданской, государственной, экспериментальной и иной авиации, режим внутренних и международных перевозок, аэронавигационного обслуживания, обеспечения безопасности полетов и авиационной безопасности и регулирующих другие вопросы.

Система воздушного законодательства - это материальное выражение системы норм воздушного права, воплощаемое в системе нормативно-правовых актов, принимаемых время от времени Президентом Российской Федерации, Правительством РФ, Государственной Думой, Министерством транспорта РФ, Федеральным агентством воздушного транспорта, Ростехнадзором и другими правительственными учреждениями и организациями. Принимаемые ими нормативно-правовые акты имеют разную юридическую силу, разную подчиненность в силу иерархии, существующей между принимающими их органами законодательной и исполнительной власти. Данный учебник посвящен российскому воздушному праву, складывающемуся последние двадцать лет в российской правовой системе на основе соответствующей системы российского воздушного законодательства, и отражает авторское видение содержания и структуры ныне действующей системы российского воздушного права. Такого рода работа предпринята впервые в российской науке воздушного права после распада СССР.

Последние двадцать лет после него гражданская авиация России пытается перейти к рынку, строить взаимоотношения на рыночных принципах. Процесс идет достаточно сложно, тяжело, но мы обречены уйти от принятой ранее командно-административной системы к системе свободной конкуренции, что возможно только на принципиально иной правовой основе, чем она была раньше в советский период. Мировая система воздушного транспорта давно уже развивается в режиме либерализации и конкуренции. Все это заставляет Россию ориентировать свое национальное воздушное законодательство на эти процессы, шире применять и внедрять мировую передовую практику, особенно ИКАО, в интересах развития российского воздушного транспорта.

Гражданская авиация в настоящее время превратилась в глобальную международную транспортную систему, не имеющую себе равных среди других видов транспорта, деятельность которых территориально ограничена из-за специфики коммуникационных сетей.

Для обеспечения растущего спроса на перевозки с целью увеличения пропускной способности наиболее загруженных аэропортов помимо их перестройки и модернизации применяются новые, передовые методы управления, новые эксплуатационные правила и регламенты. Отсутствие четких международных стандартов в какой-либо области деятельности авиации приводит к расхождению применяемых практик различными странами. Все это требует все большего участия государства в регулировании деятельности в области авиации.

Важнейшей составляющей государственного регулирования деятельности авиации на современном этапе является правовая регламентация обеспечения безопасности полетов и авиационной безопасности, т.е. предотвращения актов незаконного вмешательства в деятельность гражданской авиации. Борьба с ними потребовала налаживания широкого международного сотрудничества между государствами.

В настоящее время роль международного воздушного права как регулятора межгосударственных отношений, возникающих при безопасной деятельности воздушного транспорта, трудно переоценить. Важную роль в развитии международного сотрудничества в области международной гражданской авиации играет Международная организация гражданской авиации (ИКАО) и другие 10 международных межправительственных авиационных организаций. Вот почему в учебнике вопросы международного воздушного права освещаются.

В данном учебнике рассмотрены понятие и сущность деятельности по обеспечению безопасности на воздушном транспорте, показаны и проанализированы предпосылки и необходимость возникновения международных организаций в области авиации, роль ИКАО в обеспечении безопасности на воздушном транспорте, рассмотрен Устав ИКАО и правовые основы ее деятельности. Значительное место уделено правовому обеспечению безопасности полетов и авиационной безопасности, в частности требованиям ИКАО в области государственного регулирования гражданской авиации, в том числе сертификационной и лицензионной деятельности.

Цель учебника - повысить правовую грамотность работающих в авиатранспортной отрасли. Отсутствие учебной литературы по воздушному праву сказывается на их правовой культуре, возникла общая тенденция упрощенного понимания законов, в ряде случаев свободная и произвольная их интерпретации. Имеющиеся случаи в России авиационных происшествий и инцидентов в большинстве своем связаны с низкой профессиональной подготовкой и правовой подготовкой в частности.

Современный авиационный специалист высокой квалификации немыслим сегодня как без высоких профессиональных знаний, так и без понимания смысла норм воздушного права, без умения применять эти нормы на практике. Особенно эта позиция важна применительно к специалистам, выполняющим полеты гражданских воздушных судов и обеспечивающим выполнение полетов. Пробелы в правовой подготовке авиационного персонала, незнание воздушного законодательства ведут в ряде случаев к искажению мотива деятельности при возникновении особых ситуаций. Что еще хуже, непонимание норм воздушного права, их неправильное толкование приводит к "своему" прочтению закона и их подмене своими понятиями, отличными от установленных законом или правилом. Такая вольность в применении законов чрезвычайно опасна, особенно при летной и технической эксплуатации воздушных судов. Отсутствие сегодня у специалистов гражданской авиации необходимого уровня правовой подготовки приводит к ряду других издержек, отрицательно влияющих на безопасную эксплуатацию воздушного транспорта. Цель данного учебника - показать необходимость и важность соблюдения действующего воздушного законодательства и обучить грамотному применению норм воздушного права авиационным персоналом, а также правильному толкованию действующего законодательства.