§ 2. Понятие и цели государственного управления

Управление является особой социальной функцией, которая возникает из потребностей общества как самодостаточной системы и осуществляется в соответствующих государственных или негосударственных формах путем организаторской деятельности специально созданной для этого группы органов. Управление имеет также

>>> 296 >>>

политический характер, может рассматриваться с социальной, экономической точек зрения.

Сущность государственного управления в кратком виде состоит в исполнении законов и других правовых актов органов государственной власти. С этой точки зрения исполнение является основным признаком государственного управления, осуществление которого возложено на органы исполнительной власти (в широком понимании — на органы государственного управления).

Для государственного управления характерно то, что исполнительная деятельность является его основным назначением и составляет важную сторону характеристики содержания этого вида управления, которое органично связано с осуществлением непосредственного руководства экономикой, социально-культурным и административно-политическим строительством и, следовательно, вместе с тем является распорядительной деятельностью.

Административно-правовая организация управления (государственное управление) заключается в исполнительной и распорядительной деятельности системы субъектов, призванных осуществлять на основе законов и других правовых актов прогнозирование и координацию деятельности разных звеньев этой системы, учет и контроль за распоряжением материальными и финансовыми ресурсами, кадровую работу, применение моральных и материальных стимулов, мер дисциплинарного и административного воздействия.

Основными формами исполнительной и распорядительной деятельности являются: а) проведение материально-технических и организационных действий, вытекающих из назначения того или иного органа; б) заключение гражданско-правовых соглашений, касающихся имущественных интересов конкретного органа; в) издание в пределах компетенции актов управления; г) осуществление мер поощрения; д) применение на основе закона принудительных мер в административном порядке.

Управление и его организация имеют целью создание наиболее благоприятных условий для функционирования исполнительной власти, а поэтому требуют четкого урегулирования статуса субъектов управления и взаимоотношений в пределах и за пределами этой системы. Рациональная организация осуществления исполнительной власти должна обеспечить правильный выбор субъектов управленческой деятельности, устанавливать место и роль каждого из них и четкое взаимодействие между ними, что является одним из важней-

>>> 297 >>>

ших условий экономичности и эффективности государственной деятельности. При таких условиях четкое закрепление нормами административного права субъектов, осуществляющих государственное управление, их статуса будет не самоцелью, а подчеркнет роль исполнительной власти в обществе, создаст необходимые условия для решения возникающих проблем, нормального хода социально-экономических процессов.

Современная система управления базируется, с одной стороны, на усовершенствовании и укреплении связей в процессе исполнительной и распорядительной деятельности между органами исполнительной власти разных звеньев, а с другой — на децентрализации, расширении самостоятельности предприятий и учреждений в решении всех вопросов. Степень самостоятельности государственных предприятий (не считая казенных[1]), учреждений и организаций, которые получили государственное имущество в хозяйственное ведение, значительно повысилась по сравнению с их положением в конце 80-х годов XX в., но говорить о том, что они полностью выведены из подчинения отраслевых органов, еще рано или можно только в значительной мере условно. Центральные органы не имеют права осуществлять непосредственное управление подведомственными предприятиями, вмешиваться в их производственную и хозяйственную деятельность, поскольку их основное назначение — регулирование и координация деятельности в соответствующих отраслях. С этой точки зрения государственные предприятия и учреждения, несмотря на сохранение своей ведомственной принадлежности, укрепили свои позиции как субъекты гражданско-правовых отношений и рынка. Их уже нельзя рассматривать как организационные звенья единой системы управления соответствующей сферой либо отраслью.

Вместе с тем в руках центральных отраслевых органов исполнительной власти остались важные рычаги воздействия на подведомственные предприятия и учреждения, что в некоторых случаях может свести на нет всю самостоятельность последних в решении производственных и хозяйственных вопросов, а именно: обеспечение исполнения законов и других нормативно-правовых актов, в том числе актов центральных органов исполнительной власти, занятие

>>> 298 >>>

должностей руководителей, финансирование в целом или каких-либо мероприятий, контроль. И в законодательстве, и в практической деятельности наблюдается все больше попыток усилить непосредственное управленческое воздействие на государственные предприятия и учреждения.

Фактически децентрализация управления опирается лишь на разгосударствление, изменение форм собственности и соответственно на дифференциацию по формам на частную, органов местного самоуправления, коллективную, государственную. Управление негосударственными предприятиями сосредоточили в своих руках собственники или уполномоченные ими лица. Степень государственного управления предприятиями системы местного самоуправления также значительно сократилась, поскольку они выведены из подчиненности государственных органов при сохранении ведомственной принадлежности.

Таким образом, организация управления охватывает не только государственное, но и негосударственное управление в пределах, которые регулируются нормами административного права. Элементами организации управления являются: а) органы исполнительной власти; б) органы, которые входят в организационный механизм осуществления исполнительной власти (органы государственного управления), но прямо не относятся к органам исполнительной власти; в) нормы административного права, с помощью которых устанавливаются статус всех звеньев управления, их служащих, пределы взаимоотношений, правовая ответственность субъектов.

Главной целью государственного управления является создание наиболее благоприятных условий для формирования исполнительной власти, отвечающей интересам граждан, общества и государства. В рамках главной цели достигаются другие, более конкретные цели, сущность которых сводится к установлению принципов и форм, юридическому закреплению содержания управленческой деятельности. Сюда включаются: решение вопросов относительно системы и структуры органов управления в зависимости от их функционального назначения; разграничение между ними компетенции; определение их задач, функций, прав и обязанностей; урегулирование правовых форм взаимодействия высших и низших звеньев административной системы; выбор оптимальных методов управленческой деятельности и форм их реализации. Единство целей, стоящих перед органами исполнительной власти, достигается с помощью правовых

>>> 299 >>>

норм, единой правовой природы органов управления и характера выполняемых ими функций.

Конструкция систем органов, осуществляющих государственное управление, в значительной мере зависит и от сферы, где осуществляется управление. Децентрализация управления в социальной и культурной сферах меньше, чем в экономике. Разным является уровень централизации в межотраслевой сфере (стандартизация, статистика, ценообразование, таможенное дело и др.). Что касается административно-политической деятельности, то здесь речь может идти не о децентрализации, а о разном уровне централизации, поскольку она характеризуется высокой степенью и в управлении обороной, иностранными делами, и в управлении учреждениями и организациями, подведомственными Министерству юстиции, Министерству внутренних дел и др.

От этих и других факторов зависят выбор принципа организации аппарата органов управления, его структурных подразделений, их правовой статус, связь между субъектами управления. При значительном разнообразии структурных подразделений (главные управления, управления, департаменты, отделы, секторы, центры, советы, секретариаты и др.) управленческие связи сводятся к отношениям общего, непосредственного, прямого и оперативного подчинения.

Общее подчинение выражается в том, что полномочия вышестоящего органа не сосредоточены на конкретных вопросах руководства подчиненными ему объектами. Общее руководство осуществляется путем установления правил деятельности, проведения контроля (надзора). Такое подчинение означает фактическую подведомственность объекта субъекту. Примером общего подчинения могут быть отношения между соответствующим министерством и промышленным предприятием при осуществлении хозяйственной деятельности.

Непосредственное подчинение обусловлено значительными организационными и правовыми связями, отсутствием промежуточных звеньев, решением кадровых вопросов, вопросов дисциплинарной ответственности, отменой актов или их изменением. При непосредственном подчинении объект находится в ведении субъекта управления.

Прямое подчинение предусматривает непосредственные отношения между руководителем и подчиненным, вышестоящими и нижестоящими органами. Такое подчинение тесно связано с непосредственным и вытекает из него.

>>> 300 >>>

Оперативное подчинение означает юридическую зависимость одного субъекта от другого только по конкретным вопросам и неподчиненность ему в других формах. При выполнении обязанностей по охране общественного порядка и общественной безопасности служащие органов внутренних дел, которые не входят в состав милиции, находятся в оперативном подчинении милиции, пользуются всеми соответствующими преимуществами и несут обязанности работников милиции.

В сфере государственного управления сохраняются и отношения двойного подчинения. Сущность его состоит в том, что в отношении этого органа (как правило, низшего) два органа (высшие) имеют решающие полномочия по каким-либо вопросам. Двойное подчинение субъекта управления по вертикали и горизонтали основывается на разграничении предметов и полномочий общего ведения. При этом орган определенного уровня и вышестоящий орган имеют по соответствующим вопросам юридически властные полномочия относительно конкретного субъекта, например, областная государственная администрация в лице ее главы и Министерство юстиции относительно областного управления юстиции.

Тем не менее главное назначение органов управления — это осуществление в интересах отрасли или сферы, ее предприятий, учреждений и организаций функций координации, контроля и регулирования деятельности. В соответствии с этими требованиями и должны формироваться системы управления.