§ 1. Контроль со стороны законодательной власти

В соответствии с Конституцией Украины единым органом законодательной власти в Украине является парламент — Верховная Рада Украины.

Верховная Рада Украины в соответствии с предоставленными ей Конституцией Украины полномочиями непосредственно или через свои органы осуществляет контроль за обеспечением конституционных прав, свобод и обязанностей граждан Украины, соблюдением законов и иных актов, которые она принимает, выполнением общегосударственных программ и бюджета, деятельностью органов и должностных лиц, которых она избирает, назначает или утверждает. Кабинет Министров подконтролен и подотчетен Верховной Раде. Верховная Рада также может заслушивать на заседании отчеты членов Кабинета Министров, Генерального прокурора Украины, Председателя Правления Национального банка Украины, главного редактора газеты Верховной Рады и других органов и должностных лиц, которые избираются, назначаются или утверждаются Верховной Радой (кроме судебных органов и судей).

Верховная Рада может создавать в пределах своих полномочий временные специальные комиссии идя подготовки и предварительного рассмотрения вопросов.

Для проведения расследований по вопросам, вызывающим повышенное общественное внимание, Верховная Рада создает временные следственные комиссии (если за это проголосовало не менее одной трети от ее конституционного состава.)

Постоянно действующими органами Верховной Рады являются комитеты. Они осуществляют законопроектную работу, готовят и предварительно рассматривают вопросы, отнесенные к полномочиям Верховной Рады. Государственные органы и организации обязаны выполнять требования комитетов, предоставлять им необходимые материалы и документы, рассматривать в обязательном порядке рекомендации и сообщать в установленный срок о результатах рассмотрения и принятых мерах.

Организация и порядок деятельности комитетов, временных специальных и временных следственных комиссий Верховной Рады устанавливаются законом.

В соответствии с Конституцией Украины (ст. 101) и Законом Украины «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека»[1] парламентский контроль за соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина, защиту прав каждого физического лица на территории Украины на постоянной основе и в пределах своей юрисдикции осуществляет Уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека.

Целью парламентского контроля, осуществляемого Уполномоченным, являются: защита провозглашенных Конституцией Украины, законами Украины и международными договорами Украины прав и свобод человека и гражданина; предупреждение нарушений прав и свобод человека и гражданина или содействие их восстановлению; предупреждение любых форм дискриминации в вопросах реализации человеком своих прав и свобод и т.д.

Основаниями для возбуждения Уполномоченным дел и назначения проверок выступают: полученные им сведения о нарушении прав и свобод физических лиц; обращения граждан Украины, иностранцев, лиц без гражданства или их представителей; обращения народных депутатов Украины; собственная инициатива.

Для осуществления своих обязанностей Уполномоченному предоставлены права: беспрепятственно посещать органы государственной власти, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации независимо от форм собственности, присутствовать на их заседаниях; знакомиться с документами, в том числе и секретными; получать копии любых документов в органах государственной власти, органах местного самоуправления, объединениях граждан, на предприятиях, в учреждениях и организациях независимо от форм собственности, органах прокуратуры, включая и те дела, которые находятся в судах; требовать от должностных лиц органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций независимо от форм собственности содействия в проведении проверок деятельности подконтрольных и подчиненных им предприятий, учреждений, организаций, выделения специалистов для участия в проведении проверок, экспертиз и представлении соответствующих заключений; посещать в любое время места содержания задержанных, предварительного заключения, учреждения отбывания осужденными наказаний и учреждения принудительного лечения и перевоспитания, психиатрические больницы, опрашивать лиц, которые там находятся, и получать информацию относительно условий их содержания; направлять в соответствующие органы акты реагирования в случае выявления нарушений прав и свобод человека и гражданина для принятия этими органами мер и т.п.

Счетная палата — специальный контролирующий орган, который до 23 декабря 1997 г. был органом Верховной Рады Украины[2].

Задачами Счетной палаты являются: организация и осуществление контроля за своевременным выполнением расходной части Государственного бюджета Украины, расходованием бюджетных средств, в том числе и средств общегосударственных целевых фондов, объемами, структурой и их целевым назначением; осуществление контроля за образованием и погашением внутреннего и внешнего долга Украины, определение эффективности и целесообразности расходования государственных средств, валютных и кредитно-финансовых ресурсов; контроль за финансированием общегосударственных программ экономического, научно-технического, социального и национально-культурного развития, охраной природы; контроль за соблюдением законности при предоставлении Украиной займов и экономической помощи иностранным государствам, международным организациям, предусмотренных Государственным бюджетом Украины; контроль за законностью и своевременностью движения средств Государственного бюджета Украины и средств внебюджетных фондов в учреждениях Национального банка Украины и уполномоченных банках и др.

Для этого Счетной палате предоставлены следующие полномочия: осуществлять экспертно-аналитические и другие виды деятельности, которые обеспечивают контроль за использованием средств общегосударственных целевых фондов, средств внебюджетных фондов, целевым использованием финансово-кредитных и валютных ресурсов во время реализации общегосударственных программ; проводить финансовые проверки, ревизии в аппарате Верховной Рады, органах исполнительной власти, Национальном банке Украины, Фонде государственного имущества Украины, других подотчетных Верховной Раде органах, а также на предприятиях и в организациях независимо от форм собственности в пределах, установленных законодательством; получать от руководителей проверяемых учреждений и организаций всю необходимую документацию и иную информацию о финансово-хозяйственной деятельности и др.

К контролю со стороны законодательной власти можно отнести и депутатский запрос, право народного депутата Украины участвовать в проверках соблюдения законов государственными органами и органами объединений граждан, предприятий, учреждений и организаций, право в депутатском расследовании, посещать любые государственные органы и объединения граждан, предприятия, учреждения и организации по вопросам своей депутатской деятельности и др.

Контрольные полномочия Верховной Рады, ее комитетов, депутатов, Счетной палаты закреплены в Регламенте Верховной Рады Украины[3], законах Украины от4 апреля 1995 г. «О комитетах Верховной Рады Украины»[4], от 17 ноября 1992 г. «О статусе народного депутата Украины»[5] (с изменениями), от 11 июля 1996 г. «О Счетной палате Верховной Рады Украины», который с 23 декабря 1997 г. действует как Закон «О Счетной палате»[6].

Контрольные полномочия Президента Украины регулируются Конституцией Украины и Законом Украины от 5 июля 1991 г. «О Президенте Украины»[7].

В соответствии со ст. 102 Конституции Украины Президент является главой государства, гарантом государственного суверенитета, территориальной целостности Украины, соблюдения Конституции Украины, прав и свобод человека и гражданина. Поэтому он имеет довольно значительные контрольные полномочия, с помощью которых и должен обеспечивать эти гарантии.

Контрольные полномочия Президента распространяются на различные ветви власти. Так, Президент прекращает полномочия Верховной Рады Украины, если на протяжении тридцати дней одной очередной сессии пленарные заседания не могут начаться, подписывает законы, принятые Верховной Радой, а в случае несогласия с ними, при условии противоречия их Конституции или международным соглашениям — применяет право вето и возвращает их на повторное рассмотрение Верховной Рады, отменяет акты Кабинета Министров и акты Совета министров АРК, которые не соответствуют требованиям законодательства.

Президент осуществляет не только прямой, но и опосредованный контроль — путем реализации своего конституционного права на назначение трети состава Конституционного Суда Украины, образования судов, образования, реорганизации и ликвидации министерств и других центральных органов исполнительной власти, осуществляет помилование и т.п.

Президент на основании и во исполнение Конституции и законов Украины издает указы и распоряжения, которые являются обязательными для исполнения на территории Украины (ст. 106 Конституции).

Всестороннюю контрольную деятельность осуществляют органы государственной исполнительной власти всех уровней. Эта деятельность выступает одним из наиболее важных элементов организационной работы, которая направлена на дальнейшее укрепление законности и дисциплины в государственном управлении.

Широкие контрольные полномочия в этой сфере принадлежат Кабинету Министров Украины как высшему органу государственного управления общей компетенции. Кабинет Министров осуществляет контроль за деятельностью министерств, государственных комитетов и ведомств, за соблюдением ими законодательства. Он содействует реализации этими органами в полном объеме своих полномочий, заслушивает их отчеты, доклады и информацию о выполнении задач, стоящих перед ними, о развитии соответствующих отраслей и т. п. Контрольные полномочия Кабинета Министров закреплены в Конституции, других нормативных актах Украины.

Совет министров АРК имеет такие же, как и Кабинет Министров Украины, контрольные полномочия (за некоторыми исключениями) в отношении подконтрольных ему органов.

Центральные органы исполнительной власти, их отделы и управления, государственные администрации, администрации предприятий, организаций и учреждений в процессе повседневной деятельности систематически осуществляют ведомственный контроль, который распространяется на подчиненные им объекты ведомственной принадлежности[8]. При осуществлении контроля они проверяют соблюдение законов, указов и правительственных постановлений, актов вышестоящих органов, состояние дисциплины и эффективность работы аппарата, расстановку и использование кадров, работу по рассмотрению обращений граждан и др. Контроль организуют непосредственно руководители вышестоящих в отношении подконтрольного объекта отраслевых органов, их структурных подразделений и непосредственно проводят работники аппарата — соответствующие специалисты. В государственных комитетах, министерствах, государственных администрациях, подразделениях центральных органов на местах функционирует контрольно-ревизионная служба, подчиняющаяся непосредственно руководителю органа.

Контрольные полномочия указанных органов государственной исполнительной власти закреплены в законах Украины, Общем положении о министерстве, другом органе государственной исполнительной власти Украины, отдельных положениях о государственных комитетах, министерствах, ведомствах, их структурных подразделениях, других нормативных актах.

Так, Закон Украины «Об образовании» предоставляет право Министерству образования и науки Украины осуществлять учебно-методическое руководство учреждениями образования, контроль за соблюдением ими государственных стандартов образования, государственное инспектирование; проводить аккредитацию высших и профессионально-технических учебных учреждений независимо от форм собственности и подчиненности, выдавать им лицензии и сертификаты; разрабатывать условия приема в учебные заведения; организовывать аттестацию педагогических и научно-педагогических работников для присвоения им квалификационных категорий, педагогических и ученых званий. Вместе с другими министерствами и ведомствами, которым подчинены учебные учреждения, Министерство образования и науки Украины также осуществляет контроль за практическим внедрением требований актов законодательства об образовании во всех учебных учреждениях независимо от форм собственности и подчиненности и др.[9] Дальнейшую детализацию контрольные полномочия Министерства образования и науки Украины находят в Положении о Министерстве образования и науки Украины[10].

Законодательство, регулирующее деятельность местных государственных администраций, предоставляет контрольные полномочия как местной администрации в целом, так и ее отдельным структурным подразделениям. При этом контроль со стороны государственной администрации следует отнести к надведомственному контролю, а контроль со стороны ее управлений и отделов, являющихся органами отраслевого управления, — к ведомственному контролю.

Местные государственные администрации осуществляют на соответствующих территориях государственный контроль за: сохранностью и рациональным использованием государственного имущества; выполнением государственных контрактов и обязательств перед бюджетом, надлежащим и своевременным возмещением вреда, причиненного государству; использованием и охраной земель, лесов, недр, воды, атмосферного воздуха, растительного и животного мира, других природных ресурсов; соблюдением производителями продукции требований стандартов, сертификации, технических условий и других правил, от которых зависит ее качество; соблюдением санитарных и ветеринарных правил, правил благоустройства, архитектурно-строительных норм и стандартов и др.

Контрольные полномочия администрации предприятия, организации, учреждения имеют отраслевой (внутриведомственный) характер. Они закреплены в различных правовых актах как на уровне закона, так и в подзаконных нормах — положениях и уставах соответствующих предприятий, организаций и учреждений. На руководителей предприятий, организаций, учреждений возложены обязанности следить за выполнением подчиненными действующих правил и норм. Совместно с бухгалтерией, юридической и другими службами они организуют бухгалтерский учет, контролируют рациональное, экономное и эффективное использование материальных и финансовых ресурсов, сохранность государственной и коллективной собственности. Они обязаны предупреждать разбазаривание материальных ценностей, нарушения финансового и хозяйственного законодательства и др. В случае выявления ряда административных правонарушений (таких, например, как мелкое хищение государственного или коллективного имущества, самовольное использование транспортных средств, машин либо механизмов или хранение транспортных средств в неустановленных местах, распитие спиртных напитков на производстве) администрация предприятий, учреждений и организаций составляет протоколы об административных правонарушениях и направляет их на рассмотрение компетентным органам (должностным лицам); в пределах, установленных законодательством, привлекает виновных к дисциплинарной ответственности.