§ 2. Виды форм государственного управления

Действия органов исполнительной власти могут быть соответствующим образом сгруппированы, т. е. сведены в определенные однородные группы по признакам общности или сходства их внешнего проявления. Все формы управленческой деятельности непосредственно или опосредованно обусловлены соответствующими юридическими постановлениями, с помощью которых Украинское государство регламентирует деятельность своей исполнительной власти.

Конкретные формы государственного управления органично связаны с правовыми формами деятельности вообще: правоустанавливающей, правоисполнителъной и правоохранительной.

На теоретическом уровне вопросы о формах управленческой деятельности в основном решены, если не учитывать некоторое расхождение во взглядах на эту проблематику.

Принято различать четыре формы управленческой деятельности:

1) издание нормативных актов управления;

2) издание индивидуальных (ненормативных, административных) актов управления;

3) проведение организационных мероприятий;

4) осуществление материально-технических операций.

Эта классификация государственно-управленческой деятельности представляет собой схематическое моделирование реальности, что не исключает ее определенной условности, поскольку существуют и другие виды классификации.

Общепризнанной классификации форм управленческой деятельности нет. Есть и иной схематический вариант классификации форм управленческой деятельности, а именно:

а) правовые формы, связанные с установлением и применением норм права, например, издание нормативных и индивидуальных актов управления;

б) неправовые формы, т. е. проведение тех или иных управленческих действий, непосредственно не связанных с принятием юридических актов управления, например, проведение организационных мероприятий и осуществление материально-технических операций.

Издание нормативных актов управления является особой формой деятельности органов исполнительной власти, которая предусматривает распорядительную деятельность, направленную на выполнение закона путем установления определенных правил в сфере государственного управления. Установление норм права подзаконного характера в процессе деятельности органов исполнительной власти -административное нормотворчество, которое осуществляется в форме издания органами исполнительной власти нормативных актов управления. Это вызвано тем, что общие нормы и правила поведения, сформулированные в законах, не в состоянии охватить все аспекты жизни общества, урегулировать общественные отношения во всех подробностях. Поэтому возникает необходимость в конкретизации и детализации норм на стадии их применения. Конституция и действующее законодательство Украины — правовая основа для издания актов управления. Согласно Конституции в Украине существует дуализм исполнительной власти. Так, п. 31 ч. 3 ст. 106 Конституции предусматривает, что Президент Украины на основе и во исполнение Конституции и законов Украины издает указы и распоряжения, являющиеся обязательными к исполнению на территории Украины.

Полномочия Президента детализированы в ст. ст. 106,107 Конституции. Они касаются обеспечения государственной независимости, национальной безопасности и правопреемства государства; представления государства в международных отношениях.

К компетенции Президента относятся кадровые назначения (Премьер-министр Украины и Генеральный прокурор Украины назначаются с согласия Верховной Рады). Он назначает по представлению Премьер-министра Украины членов Кабинета Министров Украины, руководителей иных центральных органов исполнительной власти, а также глав местных государственных администраций. В соответствии с законодательством Президент Украины создает, реорганизует и ликвидирует органы исполнительной власти; отменяет акты Кабинета Министров Украины и акты Совета министров АРК. Президент Украины подписывает законы, принятые Верховной Радой Украины, имеет право вето, и тогда законы, принятые парламентом, не приобретают юридической силы. Но при повторном рассмотрении этих законов вето Президента может быть преодолено квалифицированным большинством голосов от конституционного состава Верховной Рады.

Конституция Украины (ст. ст. 116,117) наделяет Кабинет Министров Украины широкими полномочиями, которые реализуются в различных формах и прежде всего непосредственно изданием постановлений и распоряжений.

Нормативно-правовые акты издаются министерствами и другими центральными органами исполнительной власти (государственными комитетами, службами, департаментами). Исполнительную власть в областях и районах, городах Киеве и Севастополе осуществляют государственные администрации, которые принимают решения и распоряжения.

Нормативно-правовые акты и решения Верховного Совета АРК и решения Совета министров АРК не могут противоречить Конституции и законам Украины.

Правовой статус администрации предприятий и учреждений предусматривает не только выполнение законов и актов вышестоящих органов исполнительной власти, но и осуществление распорядительства, которое проявляется в издании нормативных актов в виде приказов, утверждении должностных инструкций администрацией предприятий, учреждений, периодическом издании нормативных актов, которые касаются организации труда, использования техники, новейших технологий и т. п.

Конституцией Украины предусмотрено местное самоуправление (сельские, поселковые, городские советы и их исполнительные органы). Органы местного самоуправления в пределах своих полномочий (ст. 143) принимают решения, являющиеся обязательными к исполнению на соответствующей территории (ст. 144).

Нормативные акты управления адресованы значительному или неограниченному кругу органов и граждан, выполняют важную роль в организации деятельности исполнительной власти.

Издание индивидуальных (ненормативных, административных) актов управления является близким к нормативному, но не тождественно ему. Отличие между ними состоит в том, что индивидуальные акты управления устанавливают, изменяют или прекращают конкретные административные правоотношения. Они отличаются от нормативных тем, что обращены к конкретным субъектам управленческих отношений и их действие прекращается после осуществления установленных в них прав и обязанностей, т. е. после одноактного их применения. Индивидуальными актами являются, например, издание приказа о назначении государственного служащего на должность, выдача разрешения на ношение оружия, на охоту, на управление транспортными средствами и др.

Для индивидуальных актов управления, равно как и для нормативных, характерны властность и подзаконность, вторичность относительно закона. Издание нормативных и индивидуальных актов — это основные правовые формы осуществления исполнительной власти.

Проведение организационных мероприятий — одна из форм управленческой деятельности. Организационные действия составляют необходимый фактор управленческой деятельности во всей системе органов исполнительной власти государства. Эти мероприятия осуществляются систематически, постоянно и направлены на обеспечение четкой и эффективной работы соответствующих систем управления. Они не связаны с изданием правовых актов и осуществлением юридически значимых действий. Организационные мероприятия не порождают, не изменяют и не прекращают административных правоотношений. Разнообразие конкретных форм осуществления организационных мероприятий определяется сферой или областью управления, особенностями управляемых объектов, их специфического правового статуса. В отношении органов исполнительной власти непосредственными организационными действиями могут быть: а) разъяснение содержания и цели законодательных и иных правовых актов или тех или иных мероприятий; б) инспектирование работы и инструктирование низших органов (должностных лиц); в) разработка программ, подготовка и проведение совещаний, конференций и т. п.

Организационные мероприятия не фиксируются так, как юридические формы управленческой деятельности. Но как предпосылки, так и последствия их осуществления могут фиксироваться и юридически. Примером этому могут быть «Основные положения Концепции создания Единой государственной автоматизированной паспортной системы», утвержденные постановлением Кабинета Министров Украины от 20 января 1997 г.

Осуществление материально-технических операций — наиболее объемная часть деятельности аппарата исполнительной власти со стороны как ее количества, так и разнообразия. Материально-технические операции носят вспомогательный характер. Их основное назначение — обслуживание самого процесса управления, всех других форм управленческой деятельности. Они создают условия для использования иных форм работы органов исполнительной власти. В обобщенном виде материально-технические операции — это подготовка материалов для издания юридических актов, проведение организационных мероприятий, осуществление делопроизводства, составление справок, отчетов и т. п. Сейчас при осуществлении материально-технических операций наиболее широко используются разнообразные способы организационной техники, создаются комплексные информационно-аналитические системы для государственных потребностей с широким применением компьютерных систем.

В специальной литературе (как одно из мнений) в зависимости от назначения и способов выполнения выделяются такие материально-технические операции:

а) деловодческие (все операции, которые связаны с изготовлением документов органами управления и которым присущи технический характер — переписка, перепечатка, размножение и др.);

б) непосредственное выполнение предписаний правовых актов, если оно имеет материальный (технический) характер (операции о передаче имущества, выдаче исполнительных документов, проведение конфискации, возмездного изъятия и т. п.);

в) регистрационные, которые имеют самостоятельное значение (регистрация фактов и событий в сфере управления);

г) статистические (сбор и обработка статистической информации согласно установленным правилам);

д) информационно-справочные (составление и обработка докладных записок, справок по результатам проверок, подготовка справочников и справок о работе органов управления, дача соответствующих разъяснений и консультаций на основании информационных материалов);

е) по систематизации материалов, в том числе правовых актов (создание комплексных информационно-аналитических систем для государственных потребностей);

ж) информационно-технологические (внедрение информационных технологий в различных звеньях государственного управления).