§ 3. Обращения граждан

В соответствии со ст. 40 Конституции Украины все имеют право направлять индивидуальные или коллективные письменные обращения либо лично обращаться в органы государственной власти, органы местного самоуправления и к должностным и служебным лицам этих органов, которые обязаны рассмотреть обращение и дать обоснованный ответ в установленный законом срок.

Посредством обращений граждан воплощается в жизнь один из конституционных принципов — участие граждан в управлении государственными и общественными делами. Обращения являются также важной формой контроля за законностью деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, обеспечением прав и свобод граждан.

Вопросы практической реализации права на обращение урегулированы Законом Украины «Об обращениях граждан». Обеспечивая гражданам Украины возможность обращения, этот Закон детализирует и развивает конституционные положения, предоставляя гражданам право обращаться не только в органы государственной власти и органы местного самоуправления, но и в объединения граждан, учреждения, организации независимо от форм собственности, на предприятия, в средства массовой информации, к должностным лицам соответственно с их функциональными обязанностями по реализации своих социально-экономических, политических и личных прав и законных интересов или в связи с их нарушением.

Обращения граждан касаются разных направлений деятельности общества и государства, но, как правило, они имеют единую цель — обратить внимание соответствующих органов и должностных лиц на необходимость решения проблем, которые затрагивают общественные интересы или интересы конкретного лица. Общими признаками обращений является то, что они отражают состояние дел в соответствующей сфере деятельности и несут в себе информацию, которая направляется в государственные органы или органы местного самоуправления, объединения граждан, на предприятия, в учреждения, организации.

Рассмотрение обращений граждан, безусловно, порождает правовые последствия, однако следует иметь в виду, что информация граждан носит эмоциональный, в определенной мере субъективный характер.

Обращения граждан как носители информации имеют важное значение для решения вопросов, связанных с обеспечением прав и свобод человека и гражданина, государственного и хозяйственного строительства, управления разными отраслями и сферами экономики, социально-культурного строительства и административно-политической деятельности. Не может не вызывать беспокойства большое количество обращений. Так, в 1996 г. в местные советы, их исполнительные органы и государственные администрации обратилось 4,8 млн. людей, в том числе на личном приеме — 2,8 млн.[2]. В общем плане можно сказать, что обращения поступают в связи с: а) реализацией конкретных субъективных прав; б) необходимостью выполнения обязанностей; в) желанием приобрести соответствующее субъективное право, которое лицо не имеет, но которое оно в соответствии с законодательством может иметь; г) необходимостью содействия в реализации субъективного права.

Предложения граждан, как правило, направлены на усовершенствование разных сторон деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. В жалобах обязательным элементом предполагается указание на конкретный факт нарушения прав и свобод граждан.

Закон (ст. 3) называет три вида обращений граждан: предложения (замечания), заявления (ходатайства), жалобы.

Предложение (замечание) — обращение граждан, где даются советы, рекомендации относительно деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, депутатов всех уровней, должностных лиц, а также высказываются мнения об урегулировании общественных отношений, улучшении условий жизни граждан, совершенствовании правовой основы государственной и общественной жизни, социально-культурной и иных сфер деятельности государства и общества.

Заявление (ходатайство) — обращение граждан с просьбой о содействии реализации закрепленных Конституцией и действующим законодательством их прав и интересов или сообщение о нарушении действующего законодательства либо недостатках в деятельности предприятий, учреждений, организаций независимо от форм собственности, народных депутатов Украины, депутатов местных советов, должностных лиц, в нем также высказывается мнение относительно улучшения их деятельности. Ходатайство — письменное обращение с просьбой о признании за лицом соответствующего статуса, прав или свобод и т.п.

Жалоба — обращение с требованием о восстановлении прав и защите законных интересов граждан, нарушенных действиями (бездействием), решениями государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, объединений граждан, должностными лицами.

В соответствии со ст. 4 Закона к решениям, действиям (бездействию), которые могут быть обжалованы, в сфере управленческой деятельности относятся такие, вследствие которых:

нарушены права и законные интересы или свободы гражданина (группы граждан);

созданы препятствия для осуществления гражданином его прав и законных интересов или свобод;

незаконно возложены на гражданина какие-либо обязанности или он незаконно привлечен к ответственности.

Обращения адресуются субъектам, в полномочия которых входит решение поставленных в обращении вопросов.

В обращениях должны быть указаны фамилия, имя, отчество, место жительства гражданина, изложены существо поставленного вопроса, замечания, предложения, заявления или жалобы, просьбы либо требования. Письменное обращение должно быть подписано заявителем (заявителями) с указанием даты. При несоблюдении этих требований обращение возвращается заявителю с соответствующими разъяснениями не позднее чем через десять дней со дня его поступления (ст. 5).

Обращения, оформленные надлежащим образом и поданные в установленном порядке, подлежат обязательному принятию и рассмотрению.

Если поставленные в обращении вопросы не входят в полномочия соответствующих субъектов, оно в срок не более пяти дней пересылается по принадлежности соответствующему органу или должностному лицу, о чем сообщается заявителю (ст. 7).

Запрещается разглашать сведения, которые содержатся в обращениях. Анонимные обращения не рассматриваются. Не рассматриваются повторные обращения одним и тем же органом от одного и того же гражданина по одному и тому же вопросу, если первое решено по существу, а также обращения (жалобы), направленные с нарушением сроков подачи — в течение одного года с момента его принятия, но не позднее одного месяца со времени ознакомления гражданина с принятым решением, и обращения лиц, признанных судом недееспособными (ст. 8).

О результатах рассмотрения обращений сообщается заявителю. Решение об отказе в удовлетворении требований, изложенных в заявлении (ходатайстве), направляется гражданину в письменной форме со ссылкой на Закон и изложением причин отказа, а также с разъяснением порядка обжалования принятого решения.

Обращения Героев Советского Союза, Героев Социалистического Труда, инвалидов Великой Отечественной войны рассматриваются первыми руководителями государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций лично (ст. 15).

Жалобы подаются в порядке подчиненности вышестоящему органу или должностному лицу, что не лишает гражданина права обратиться в суд в соответствии с действующим законодательством. В случае отсутствия вышестоящего органа или несогласия гражданина с принятым по жалобе решением он может обратиться непосредственно в суд.

Жалобы на решения общего собрания членов коллективных сельскохозяйственных предприятий, акционерных обществ, юридических лиц, созданных на основе коллективной собственности, а также на решения высших государственных органов решаются в судебном порядке (ст. 16). В законодательстве Украины не определено, какие органы относятся к высшим.

Гражданин может направить жалобу лично или через уполномоченное на это другое лицо. Жалоба в интересах гражданина по его полномочию, оформленному в установленном законом порядке, может быть подана другим лицом, трудовым коллективом или организацией, осуществляющей правозащитную деятельность. В интересах несовершеннолетних и недееспособных лиц жалоба подается их законными представителями.

К жалобе прилагаются имеющиеся у гражданина решения или копии решений, если гражданин раньше обращался за разрешением поставленных вопросов, а также другие документы, которые после рассмотрения жалобы возвращаются гражданину.

Пропущенный по уважительной причине срок подачи жалобы может быть восстановлен органом или должностным лицом, которые рассматривают жалобу (ст. 17). Закон не называет причин, которые могут быть признаны уважительными.

Права гражданина при рассмотрении заявления или жалобы и обязанности субъектов, которые их рассматривают, закреплены соответственно в ст. 18 и ст. 19 Закона. Обращения граждан рассматриваются бесплатно.

Гражданин, который обратился с заявлением или жалобой к соответствующим субъектам, имеет право:

лично изложить аргументы лицу, проверявшему заявление или жалобу, и принимать участие в проверке поданной жалобы или заявления;

знакомиться с материалами проверки;

предоставлять дополнительные материалы или настаивать на их запросе органом, который рассматривает заявление или жалобу;

присутствовать при рассмотрении заявления либо жалобы;

пользоваться услугами адвоката или представителя трудового коллектива, организации, которая осуществляет правозащитную функцию, оформив это полномочие в установленном законом порядке;

получить письменный ответ о результатах рассмотрения заявления или жалобы;

высказывать устно или письменно требование о соблюдении тайны рассмотрения заявления или жалобы;

требовать возмещения ущерба, если он явился результатом нарушений установленного порядка рассмотрения обращений.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации независимо от форм собственности, объединения граждан, средства массовой информации, их руководители и другие должностные лица в пределах своих полномочий обязаны:

объективно, всесторонне и своевременно проверять заявления или жалобы;

по просьбе гражданина приглашать его на заседание соответствующего органа, который рассматривает заявление или жалобу;

отменять или изменять обжалованные решения в случаях, предусмотренных законодательством Украины;

обеспечивать восстановление нарушенных прав, реальное выполнение принятых в связи с заявлением или жалобой решений;

письменно сообщать гражданину о результатах проверки заявления или жалобы и сути принятого решения;

принимать меры к прекращению неправомерных действий; выявлять и устранять причины и условия, способствовавшие нарушениям; принимать меры по возмещению материального ущерба и осуществлять другие меры, предусмотренные Законом «Об обращениях граждан» и другими законами Украины.

Обращения рассматриваются и решаются в срок не более одного месяца со дня их поступления, а те, которые не требуют дополнительного изучения, — безотлагательно, но не позднее пятнадцати дней со дня их получения. Если в месячный срок решить поставленные в обращении вопросы невозможно, то он может быть продлен. При этом общий срок решения вопросов, поставленных в обращении, не может превышать сорока пяти дней (ст. 20).

Лица, виновные в нарушении Закона «Об обращениях граждан», несут дисциплинарную, гражданскую, административную или уголовную ответственность, предусмотренную законодательством Украины (ст. 24).

Материальный ущерб, причиненный гражданину в результате нарушения требований Закона при рассмотрении жалобы, подлежит возмещению.

В случае удовлетворения жалобы орган или должностное лицо, которые приняли неправомерное решение по обращению гражданина, возмещают ему причиненный материальный ущерб, связанный с подачей и рассмотрением жалобы, обоснованные расходы, понесенные в связи с выездом для рассмотрения жалобы по требованию соответствующего органа, и утраченный за это время заработок. Споры по этому вопросу рассматриваются в судебном порядке.

Гражданину по его требованию и в порядке, установленном действующим законодательством, может быть возмещен моральный ущерб, причиненный неправомерными действиями или решениями органа или должностного лица при рассмотрении жалобы. Размер возмещения морального (неимущественного) ущерба в денежном выражении определяется судом (ст. 25).

Обращение, которое содержит клевету и оскорбления, дискредитацию органов государственной власти, органов местного самоуправления, объединений граждан и их должностных лиц, руководителей и других должностных лиц предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности, призывы к разжиганию национальной, расовой, религиозной вражды и другим противозаконным действиям, влечет ответственность, предусмотренную действующим законодательством (ст. 26).

По решению суда с гражданина могут быть взысканы расходы по проверке обращений, содержащих заведомо ложные сведения (ст. 27).

Делопроизводство относительно обращений граждан ведется в порядке, установленном Кабинетом Министров Украины[3] в соответствии с Указом Президента Украины от 19 марта 1997 г. «О мерах по обеспечению конституционных прав граждан на обращения»[4].

Контроль за соблюдением законодательства об обращениях граждан осуществляют органы государственной власти и органы местного самоуправления. Надзор за соблюдением законодательства об обращениях граждан осуществляют органы прокуратуры (ст. ст. 28,29).

Действие Закона Украины «Об обращениях граждан» не распространяется на порядок рассмотрения заявлений и жалоб граждан, установленный уголовно-процессуальным, гражданским процессуальным и трудовым законодательством.

Лица, не являющиеся гражданами Украины и законно находящиеся на ее территории, имеют такое же право на подачу обращений, как и граждане Украины, если иное не предусмотрено международными договорами.

25 октября 1991 г. для Украины приобрел силу Первый факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах. В соответствии со ст. 1 этого протокола Украина признает компетенцию Комитета по правам человека, созданного на основании части IV этого Пакта, принимать и рассматривать сообщения от отдельных лиц, которые утверждают, что они являются жертвами нарушений каких-либо прав, изложенных в Международном пакте о гражданских и политических правах. Соответственно этому протоколу Комитет может признать неприемлемым сообщение, которое является анонимным или которое, по его мнению, представляет собой злоупотребление правом.