§ 1. Общие вопросы безопасности судоходства

и загрязнения с судов

Согласно ст. 94 Конвенции ООН 1982 г. каждое государство в отношении судов, плавающих под его флагом, принимает необходимые меры для обеспечения безопасности в море, в частности в том, что касается конструкции, оборудования и годности к плаванию судов, а также пользования сигналами, поддержания связи и предупреждения столкновения. Каждое судно перед регистрацией, а в дальнейшем через соответствующие промежутки времени должно инспектироваться квалифицированными судовыми инспекторами и иметь на борту такие карты, мореходные издания и навигационное оборудование и приборы, которые необходимы для безопасного плавания. Капитан, офицеры и (в необходимой степени) экипаж должны быть полностью ознакомлены с применимыми международными правилами по вопросам охраны человеческой жизни на море, предупреждения столкновения, предотвращения, сокращения и сохранения под контролем загрязнения морской среды и поддержания связи по радио и соблюдать такие правила.

Принимая указанные меры, государство обязано придерживаться общепринятых международных правил, процедур и практики и принимать все необходимые шаги для их соблюдения. Принимая законы и правила, относящиеся к мирному проходу через территориальное море, государство не может осуществлять регулирование в отношении проектирования, конструкции, комплектования экипажа или оборудование иностранных судов, если только оно не вводит в действие общепринятые нормы и стандарты (ст. 21 Конвенции). Почти все нормы Конвенции, посвященные загрязнению с судов, содержат упоминание об общепринятых стандартах, установленных компетентной международной организацией. Так, согласно п. 1 ст. 211 государство, действуя через компетентную международную организацию или общую дипломатическую конференцию, устанавливает международные стандарты для предотвращения, сокращения и сохранения под контролем загрязнения морской среды с судов.

Вопрос о применимых международных нормах и стандартах или общепринятых международных нормах и стандартах является достаточно сложным. Одни считают, что общепринятые международные нормы и стандарты - это нормы обычного права, базирующиеся на положениях соответствующих соглашений, а также предписания, основанные на необязательных решениях компетентной международной организации. Такие стандарты могут быть обязательными или в силу того, что они составляют часть режима, установленного соглашением, или поскольку они сами являются нормами обычного права, или потому, что их практическая природа такова, что не требует инкорпорации в какое-либо соглашение, чтобы сделать их обязательными. Другие полагают, что любая попытка объяснить эти положения должна исходить из того, что нормы, стандарты и т.д. означают нечто, отличающееся как от конвенционных обязательств государства, так и от норм обычного права. Они выступают в форме особой категории правовых положений, оказывающих на соответствующее государство то воздействие, на которое они рассчитаны, не благодаря своей "собственной" силе, а исключительно посредством положений Конвенции ООН 1982 г.

В настоящее время принято большое число норм и стандартов как в области безопасности судоходства, так и в области предотвращения загрязнения моря с судов. Все ли они являются общепринятыми? Одни полагают, что стандарты могут получить статус общепринятых лишь в том случае, если значительное число государств фактически их имплементировало. По мнению других, в принципе невозможно определить минимальное число государств, поддержка которых необходима для того, чтобы соответствующие нормы и стандарты без сомнения становились "общепринятыми". Является оправданным, что таковыми могут быть признаны только те международные нормы и стандарты, которые получали значительную поддержку морских государств, наиболее затрагиваемых их применением. Третьи полагают, что для данного случая приемлема лишь ситуация, когда международная норма охватывает не все, а только "почти все" государства. Причем, несмотря на гибкость формулы "почти все", нет сомнения, что под ней подразумевается как минимум значительно больше половины всех государств мира. При этом процент тоннажа флота участвующих в соглашении государств должен иметь если не решающее, то весьма существенное значение для признания тех или иных международных норм в качестве общепринятых.

В каждой из приведенных точек зрения содержится рациональное зерно, однако ясно, что сформулировать точное определение "общепринятых" или "применимых" норм и стандартов вряд ли удастся. Представляется, что объединяющим, если не определяющим, фактором должно быть их принятие в рамках компетентной международной организации, о которой упоминается во многих статьях Конвенции ООН 1982 г. Хотя в соответствующих статьях она так и не была названа, в ходе переговоров на III Конференции ООН по морскому праву ясно понималось, что в тех местах проекта, где компетентная международная организация упоминалась в единственном числе, такой организацией являлась Международная морская организация (ИМО). В докладе Секретариата ИМО, подготовленном в связи с вступлением в силу Конвенции ООН 1982 г., отмечалось, что широкое признание и юридическая бесспорность универсального мандата ИМО в соответствии с международным правом основываются на том, что свыше 150 государств, представляющих все режимы мира, являются членами ИМО. Все члены ИМО могут участвовать в разработке рекомендаций, содержащих стандарты безопасности и предотвращения загрязнения морской среды. Эти правила и стандарты, как правило, принимаются консенсусом. Согласно ст. 1 Конвенции об ИМО одной из основных целей организации является обеспечение механизма сотрудничества правительств в области правительственного регулирования и практически в технических вопросах любого рода, затрагивающих международное морское судоходство, поощрение и содействие всеобщему принятию практически возможных максимальных норм в отношении безопасности на море, предотвращения загрязнения моря с судов и борьбы с ним.

ИМО была создана 6 марта 1948 г., когда в Женеве на Морской конференции ООН была принята Конвенция о Международной морской консультативной организации (с 1982 г. - Международная морская организация). В рамках ИМО были разработаны практически все действующие в настоящее время международные конвенции по безопасности морского судоходства и предотвращению загрязнения моря с судов и борьбе с ним. Основными являются: СОЛАС-74; МППСС-72; МАРПОЛ-73/78; Конвенция ПДНВ-78/95; Международная конвенция по обеспечению готовности на случай загрязнения нефтью, борьбе с ним и сотрудничеству 1990 г.; Конвенция по поиску и спасанию 1979 г.; Конвенция о вмешательстве 1969 г.; Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства 1988 г. (Конвенция 1988 г.); Конвенция о грузовой марке 1966 г. За некоторым исключением эти Конвенции носят технический характер и действуют в Российской Федерации непосредственно (ст. 5 Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757).

Для правильного понимания основных положений указанных Конвенций следует кратко остановиться на истории создания некоторых из них. Причиной создания международных соглашений, регулирующих те или иные аспекты торгового судоходства, часто служили происшествия с конкретными судами.

В конце XIX - начале XX в. основное внимание уделялось безопасности пассажиров, поскольку при отсутствии воздушного транспорта морской транспорт был единственным средством доставки пассажиров через океаны, особенно в США и Латинскую Америку. Неудивительно, что аварии пассажирских судов, учитывая развитие техники, были не таким уж редким явлением (лишь одна Великобритания теряла в год около 800 жизней). Катастрофа с пассажирским судном "Титаник" в апреле 1912 г., унесшая около 1500 жизней, потребовала принятия срочных мер на международном уровне по безопасности мореплавания. Уже 20 января 1914 г. в Лондоне была принята Международная конвенция по охране человеческой жизни на море. Наряду с требованиями по безопасности мореплавания для всех судов Конвенция содержала нормы по делению пассажирских судов на водонепроницаемые отсеки, спасательным и противопожарным средствам. Впервые международным соглашением устанавливались требования о радиотелеграфном оборудовании, показавшем свою важность при аварии "Титаника". Конвенция должна была вступить в силу в 1915 г., однако начавшаяся мировая война сделала это невозможным.

В 1929 г. в Лондоне была созвана конференция, на которой была принята новая Конвенция по охране человеческой жизни на море. Она в основном следовала Конвенции 1914 г., однако включала несколько новых правил. В качестве приложения к Конвенции приводились пересмотренные Правила предупреждения столкновения в море. После окончания Второй мировой войны в Лондоне в 1948 г. была созвана очередная международная конференция, на которой была принята третья Конвенция. На этот раз она была значительно расширена и обновлена благодаря дальнейшему совершенствованию деления пассажирских судов на водонепроницаемые отсеки, установлению стандартов остойчивости, делению судов на отсеки огнестойкими переборками и т.д. Было введено свидетельство о безопасности грузового судна по оборудованию и снабжению. Очередная конференция состоялась в Лондоне в 1960 г. Она приняла новую Конвенцию по охране человеческой жизни на море 1960 г. куда вошли многочисленные технические улучшения. Многие меры безопасности, которые ранее относились к пассажирским судам, теперь распространялись и на грузовые суда. Были пересмотрены правила, относящиеся к конструкции и пожарной безопасности, перевозке зерна и опасных грузов, включена глава, содержащая требования к ядерным судам. Конференция одобрила новые Правила предупреждения столкновения судов в море, которые являлись приложением к Заключительному акту. Наконец, на конференции 1974 г. была принята Международная конвенция по охране человеческой жизни на море 1974 г., вступившая в силу 28 мая 1980 г., которая действует и в настоящее время. Участниками Конвенции являются около 150 государств, флот которых приблизительно составляет 98% мирового валового тоннажа. За двадцать пять лет в нее были внесены многочисленные изменения. Среди документов, содержащих их, можно назвать Протокол 1978 г., принятый Международной конференцией по безопасности танкеров и предотвращению загрязнения 1978 г.; Протокол 1988 г., принятый на Международной конференции по гармонизированной системе освидетельствования и оформления свидетельства 1988 г.; решения, принятые Конференцией по глобальной морской системе связи при бедствии и для обеспечения безопасности (ГМССБ).

Особое место занимают МППСС-72. В Конвенции ООН 1982 г. содержатся нормы, согласно которым, например, иностранные суда, следующие через территориальное море или при транзитном проходе через проливы, должны соблюдать все общепринятые международные правила, касающиеся предотвращения столкновения в море (в п. 2 ст. 29 прямо говорится о том, что суда должны соблюдать Международные правила предупреждения столкновения в море), т.е. государство - участник этой Конвенции обязано потребовать от своих судов исполнения МППСС независимо от того, является ли оно само их участником. Существует и достаточно распространенная точка зрения о том, что эти правила уже в течение длительного времени являются обычной нормой (например, Верховный суд США еще в 1985 г. указал, что Правила составляют часть общего международного права). В решении арбитража по столкновению двух судов, одно из которых плавало под флагом КНР, не являвшейся в то время участницей МППСС-72, указывалось, что неучастие КНР в МППСС не является существенным, поскольку как они сами, так и ППСС-60 отражают обычное право и являются обязательными. В 60-х гг. получило распространение строительство крупных судов с большой осадкой, что потребовало дальнейшего пересмотра Правил. Единственным способом для такого пересмотра был созыв международной конференции, которая и состоялась в Лондоне в 1972 г. Конференция приняла Конвенцию о международных правилах предупреждения столкновения судов в море 1972 г. Участники обязались ввести Правила и приложения к ней. Таким образом, применение Правил становилось обязательным не только в силу общей нормы международного права, но и в силу международного соглашения, т.е. конвенционной нормы международного права. Конвенция вступила в силу 15 июля 1977 г., и в настоящее время ее участниками являются около 140 государств, флот которых приблизительно составляет 97% мирового тоннажа.

Для того чтобы не допускать загрузки судна свыше определенных пределов, обеспечивающих безопасное плавание, на международном уровне были установлены соответствующие стандарты. В 1930 г. принята первая Конвенция о грузовой марке, которая основывалась на принципе запаса плавучести, хотя впоследствии было признано, что высота надводного борта может обеспечить соответствующую устойчивость и избежать чрезмерных нагрузок на корпус судна в результате перегрузки. В 1966 г. в Лондоне на международной конференции была принята новая Международная конвенция о грузовой марке 1966 г., которая вступила в силу 21 июля 1968 г. В настоящее время участниками Конвенции являются около 150 государств, валовой тоннаж флота которых составляет приблизительно 98% мирового тоннажа торгового флота. В 1988 г. был принят Протокол, содержащий многочисленные изменения и дополнения к Конвенции, который вступил в силу 3 февраля 2000 г. Российская Федерация присоединилась к Протоколу 1988 г. в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 16 июня 2000 г. N 457.

Впервые вопрос о предотвращении загрязнения с судов рассматривался на международном уровне в 1926 г., когда в Вашингтоне состоялась конференция, в которой участвовали представители 13 государств. На конференции США предложили ввести полное запрещение сбросов нефти с морских судов (включая военные корабли). Было принято решение установить систему прибрежных зон, в которых бы запрещался сброс нефтяной смеси, превышающей 0,05%. Установление ширины таких зон оставлялось на усмотрение государств (но не свыше 50 миль). Однако предварительный проект конвенции так и не был принят. В 30-е гг. Лига Наций по предложению Великобритании также обсуждала эту проблему, и даже был подготовлен проект конвенции, во многом совпадающий с проектом, разработанным в Вашингтоне; в 1936 г. Совет Лиги Наций принял решение о созыве международной конференции для рассмотрения этого проекта, однако дальнейшее развитие событий в мире сделало созыв Конференции невозможным. После окончания Второй мировой войны, в 1954 г. по инициативе Великобритании в Лондоне была созвана международная конференция, которая приняла Международную конвенцию по предотвращению загрязнения моря нефтью. Конвенция 1954 г. пыталась решить проблему двумя путями: установлением "запретных зон", в которых запрещался сброс нефти и нефтяной смети в определенной пропорции, и оборудованием в каждом основном порту приемных сооружений, способных принять от судов остающиеся на судне нефтеостатки. После аварии с танкером "Торри Каньон" Конвенция была существенно дополнена. В 1973 г. на конференции в Лондоне была принята новая Международная конвенция по предотвращению загрязнения с судов (МАРПОЛ-73), однако за пять лет ее участниками стали только три государства. В результате аварий танкеров начали формулироваться новые требования, в результате чего на Международной конференции по безопасности танкеров и предотвращению загрязнения моря, состоявшейся в Лондоне в 1978 г., были приняты два протокола: Протокол к СОЛАС-74 и Протокол к МАРПОЛ-73. Различие протоколов по отношению к оригинальным конвенциям заключалось в том, что Протокол 1978 г. к СОЛАС-74 не мог вступить в силу раньше вступления в силу самой конвенции и его участниками могли быть лишь государства - стороны СОЛАС-74, в то время как Протокол 1978 г. являлся по отношению к МАРПОЛ-73 совершенно самостоятельным документом и включал в себя все положения МАРПОЛ-73. Сложилась ситуация, при которой МАРПОЛ-73 уже не мог вступить в силу в первоначальном виде, поскольку государства стали участниками Протокола 1978 г. Конвенция 1978 г., измененная Протоколом 1978 г., известна как МАРПОЛ-73/78. Протокол 1978 г. вступил в силу 2 октября 1983 г., и его участниками являются свыше 120 государств, валовой тоннаж флота которых составляет примерно 96% мирового тоннажа.

Причиной создания Международной конвенции по обеспечению готовности на случай загрязнения нефтью, борьбе с ним и сотрудничеству 1990 г. послужила тяжелая авария танкера "Exxon Valdez" у берегов Аляски в марте 1989 г. Ее политические последствия были таковы, что на заседании "семерки", состоявшемся в Париже в июле того же года, была принята декларация по защите окружающей среды, среди положений которой содержался призыв к ИМО предложить дополнительные меры по предотвращению загрязнения с судов. В рекордно короткие сроки был подготовлен проект конвенции и созвана международная конференция, на которой и была принята указанная Конвенция. Конвенция вступила в силу 13 мая 1995 г., и в настоящее время ее участниками является свыше 60 государств. На конференции, состоявшейся в Лондоне в марте 2000 г., принят Протокол по обеспечению готовности на случай загрязнения опасными и вредными веществами и борьбе с ним, который основан на тех же принципах, что и Конвенция 1990 г. Россия участницей Конвенции 1990 г. и Протокола 2000 г. пока не является.

Причиной разработки Международной конвенции относительно вмешательства в открытом море в случаях аварий, приводящих к загрязнению нефтью, 1969 г. послужила авария танкера "Торри Каньон", а создания Конвенции о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства, 1988 г. - захват группой террористов пассажирского судна "Achillo Lauro".

Авария танкера произошла в 1967 г. в открытом море недалеко от побережья Великобритании. Для предотвращения загрязнения по решению английского правительства танкер был подвергнут бомбардировке и уничтожен. В том же году Великобритания обратилась в ИМО с просьбой рассмотреть сложные вопросы, возникшие в результате аварии, в том числе вопрос о возможности принятия государством, побережью которого угрожает загрязнение в результате разлива нефти с судна, находящегося в открытом море, соответствующих предупредительных мер. В ноябре 1969 г. в Брюсселе была созвана международная конференция, на которой и принята указанная Конвенция. Быстрота, с которой был создан проект Конвенции, сравнима лишь с созданием проекта первой Конвенции СОЛАС после гибели "Титаника". Конвенция подтверждает право государства принимать в открытом море такие меры, которые могут оказаться необходимыми для предотвращения, уменьшения или устранения серьезной и реально угрожающей их побережью (или связанный с ним интересам) опасности загрязнения или угрозы загрязнения нефтью вследствие морской аварии или действий, связанных с такой аварией, которые, как разумно можно полагать, повлекут за собой вредные последствия в больших размерах, а также устанавливает процедуру вмешательства. Конвенция вступила в силу 6 мая 1975 г., и ее участниками являются около 80 государств. Еще до вступления Конвенции в силу было ясно, что сфера ее действия должна быть значительно шире и включать случаи загрязнения не только нефтью, но и другими веществами, представляющими угрозу для побережья. 2 ноября 1973 г. в Лондоне был принят Протокол о вмешательстве в открытом море в случаях загрязнения веществами, иными чем нефть. Протокол вступил в силу 30 марта 1983 г., и в настоящее время его участниками являются около 50 государств.

Захват в октябре 1985 г. группой террористов итальянского лайнера "Achillo Lauro" вызвал бурную реакцию в мире. Генеральная Ассамблея ООН 9 декабря 1985 г. приняла Резолюцию "О мерах по предотвращению международного терроризма и изучению причин, лежащих в основе терроризма", в которой среди прочего предложила ИМО изучить проблему актов терроризма на борту или против морских судов с целью вынесения рекомендаций в отношении необходимости принятия соответствующих мер. Правительства Австрии, Египта и Италии внесли предложение о подготовке под эгидой ИМО конвенции о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства. Международная конференция, которая состоялась в Риме в марте 1988 г., приняла упомянутую Конвенцию, которая вступила в силу 1 марта 1992 г., и в настоящее время ее участниками являются свыше 50 государств. Россия ратифицировала Конвенцию 6 марта 2001 г., в связи с чем было принято Постановление Правительства РФ, направленное на обеспечение безопасности морского судоходства.

В качестве первого шага на пути создания правил и рекомендаций по поиску и спасанию было принятие 7-й сессией Ассамблеи ИМО в октябре 1971 г. Руководства для торговых судов по поиску и спасанию. Одновременно в рамках Комитета по безопасности на море группа экспертов разрабатывала проект соответствующей конвенции. В 1979 г. в Гамбурге состоялась Международная конференция по поиску и спасанию на море, на которой 27 апреля была принята Международная конвенция по поиску и спасанию на море 1979 г., которая вступила в силу 22 июня 1985 г. В настоящее время в ней участвуют около 70 государств. На 69-й сессии Комитета по безопасности на море Резолюцией MSN.70(69) от 18 мая 1998 г. в Конвенцию внесены многочисленные изменения, и с 1 января 2000 г. она практически действует в пересмотренной редакции.

Государство осуществляет надзор за соблюдением международных договоров, относящихся к морскому судоходству, и законодательства о торговом мореплавании через соответствующие федеральные органы исполнительной власти. В Российской Федерации таким федеральным органом в соответствии со ст. 6 КТМ является Минтранс, на который возложен государственный надзор за указанными международными договорами и законодательством, охраной человеческой жизни на море, дипломированием членов экипажей судов, государственной регистрацией судов и прав на них, лоцманской службой и системой управления движением судов в морских портах, спасательной службой и взаимодействием ее с другими спасательными службами, состоянием морских путей и обеспечением защиты морской среды. Из этого правила КТМ сделаны незначительные исключения. Требования по обеспечению безопасности можно разделись на четыре группы:

1) требования к конструкции, оборудованию и снабжению судов;

2) требования при эксплуатации судна (безопасная загрузка и перевозка, обеспечение безопасности плавания и т.д.);

3) требования в организации поиска и спасания;

4) контроль в портах, организация расследования аварий. В такой последовательности эти требования и будут рассматриваться в дальнейшем.