§ 9. Обеспечение безопасности морского судоходства

В отличие от безопасности навигации, которая обеспечивается выполнением ряда специальных требований, предусмотренных в главе V СОЛАС-74, проблема безопасности морского судоходства является сравнительно новой (если не считать пиратства) и может быть разделена на две части: 1) акты насилия против лиц на борту судна и незаконные акты против самого судна при его нахождении, как правило, вне территориального моря какого-либо государства и 2) акты вооруженных нападений и ограблений судов, находящихся в основном во внутренних водах или в территориальном море государства.

Решению первой проблемы посвящены Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства, 1988 г. В основе многих статей Конвенции лежат соответствующие положения Гаагской конвенции о борьбе с незаконным захватом воздушных судов 1970 г. и Монреальской конвенции о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации 1971 г. Конвенция распространяется на все суда, не закрепленные постоянно на морском дне, включая суда с динамическими принципами поддержания, подводные аппараты или любые другие плавучие средства (ст. 1). Положения Конвенции не применяются к военным кораблям, военно-вспомогательным, таможенным и полицейским судам, а также другим государственным судам, эксплуатируемым в некоммерческих целях (ст. 2).

Конвенция применяется в тех случаях, когда судно совершает плавание в воды, через воды или из вод, расположенных за внешней границей территориального моря или за боковыми границами территориального моря государства с сопредельными государствами.

Согласно ст. 3 любое лицо совершает преступление, если оно незаконно и преднамеренно:

а) захватывает судно или осуществляет контроль за ним силой или угрозой силы либо путем любой формы запугивания;

б) совершает акт насилия против лица на борту судна, если этот акт может угрожать безопасному плаванию данного судна;

в) помещает (или совершает действия в целях помещения) на борт судна каким-либо способом устройство или вещество, которое может разрушить это судно, нанести ему или грузу повреждение, которое угрожает или может угрожать безопасному плаванию данного судна;

г) разрушает морское навигационное оборудование, или наносит ему серьезное повреждение, или создает серьезные помехи его эксплуатации, если любой такой акт может угрожать безопасному плаванию судна;

д) сообщает заведомо ложные сведения, создавая тем самым угрозу безопасному плаванию судна;

е) наносит ранение любому лицу либо убивает его в связи с совершением какого-либо из преступлений, указанных в подп. "а" - "д".

Каждое государство предусматривает соответствующее наказание за указанные преступления исходя из того, что они должны рассматриваться в качестве тяжких преступлений (ст. 5). В соответствии со ст. 15 УК РФ, тяжкими преступлениями признаются умышленные деяния, за совершение которых максимальное наказание, предусмотренное УК, не превышает десяти лет лишения свободы. Особо тяжкими преступлениями признаются умышленные деяния, за совершение которых УК предусмотрено наказание в виде лишения свободы на срок свыше десяти лет или более строгое наказание. Наказание за угон судна водного транспорта предусмотрено ст. 211 УК. Согласно части 1 этой статьи угон судна, а равно захват судна в целях угона наказываются лишением свободы на срок от четырех до восьми лет. Те же деяния, совершенные группой лиц по предварительному сговору, неоднократно, с применением насилия, опасного для жизни или здоровья, либо с угрозой применения такого насилия; с применением оружия или предметов, используемых в качестве оружия, наказываются лишением свободы на срок от семи до двенадцати лет. Наконец, если эти деяния совершены организованной группой либо повлекли по неосторожности смерть человека или иные тяжкие последствия, - наказываются лишением свободы на срок от восьми до пятнадцати лет. Поскольку субъективной стороной по отношению к захвату судна всегда является умысел (что и предусмотрено Конвенцией), то в большинстве случаев деяния, указанные в Конвенции, в соответствии с российским уголовным законодательством будут рассматриваться как тяжкие или особо тяжкие. Помещение на борт судна устройства или вещества, которое может его разрушить, может квалифицироваться как терроризм (ст. 205 УК). Умышленное убийство любого лица квалифицируется по ст. 105 УК.

Для того чтобы избежать конфликта юрисдикции между государствами, имеющими право применять наказания, Конвенция устанавливает, что каждое государство-участник обязано принимать такие меры, которые могут оказаться необходимыми для установления его юрисдикции, когда преступление совершено против или на борту судна, плавающего под флагом данного государства, или на территории данного государства, включая его территориальное море, или гражданином данного государства (ст. 6). Государство может также устанавливать свою юрисдикцию, когда преступление совершено лицом без гражданства, которое проживает на его территории, или когда гражданин данного государства захвачен, ранен или убит. Любое государство-участник, которое установило свою юрисдикцию, уведомляет об этом Генерального секретаря ИМО.

Убедившись, что обстоятельства этого требуют, государство-участник, на территории которого находится преступник, заключает его под стражу или принимает другие меры, обеспечивающие его присутствие в течение необходимого времени, и немедленно проводит предварительное расследование. Если лицо заключено под стражу, об этом немедленно сообщается государствам, которые установили свою юрисдикцию. Государство, проводящее предварительное расследование, незамедлительно сообщает его результаты этим государствам и указывает, намерено ли оно осуществить юрисдикцию.

Согласно ст. 8 капитан судна (государство флага) может передать компетентным органам любого другого государства-участника любое лицо, в отношении которого у него имеются основания считать, что оно совершило одно из указанных преступлений. О намерении передать такое лицо капитаном должно направляться соответствующее уведомление, а также предоставляться компетентным властям принимающего государства имеющиеся доказательства. Принимающее государство может, в свою очередь, обратиться к государству флага с просьбой принять передачу данного лица.

Конвенция исходит из принципа "или накажи, или выдай". В соответствии со ст. 10 государство-участник, на территории которого находится преступник, если оно не выдает его, обязано без каких-либо исключений и независимо от того, совершено ли преступление на его территории, незамедлительно передать дело своим компетентным органам для уголовного преследования в соответствии со своим законодательством.

Хотя Конвенция не содержит абсолютной обязанности по выдаче лиц, совершивших указанное преступление, ст. 11 включает ряд положений, направленных на облегчение решения этой проблемы. Во-первых, преступления, указанные в ст. 3, считаются подлежащими включению в качестве преступлений, влекущих выдачу, в любой существующий договор о выдаче и в договор о выдаче, который будет заключаться. Во-вторых, те государства, которые обусловливают выдачу только наличием договора, при получении просьбы о выдаче могут по своему усмотрению рассматривать Конвенцию в качестве юридического основания для выдачи. В-третьих, те государства, которые не обусловливают выдачу наличием договора, рассматривают в отношениях между собой преступления, указанные в ст. 3, в качестве влекущих выдачу. В-четвертых, если необходимо, эти преступления для целей выдачи могут рассматриваться государствами-участниками, как если бы они были совершены не только в месте их совершения, но также и в каком-либо месте в пределах юрисдикции государства-участника, обращающегося с просьбой о выдаче.

Государства оказывают друг другу максимально возможную помощь в связи с уголовным преследованием, включая содействие в получении имеющихся у них доказательств. Такая помощь оказывается в соответствии с договорами о правовой помощи. При отсутствии таких договоров помощь оказывается в соответствии с их национальным законодательством (ст. 12).

Государства должны сотрудничать в предотвращении указанных преступлений. Если в результате совершения такого преступления рейс судна задерживается или прерывается, государство, на территории которого находится судно, пассажиры или экипаж, обязано предпринять все возможные усилия, чтобы избежать необоснованного задержания или задержки судна, его пассажиров, экипажа и груза.

Конвенция и Протокол о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности стационарных платформ, расположенных на континентальном шельфе, были ратифицированы РФ Федеральным законом от 6 марта 2001 г. N 22-ФЗ. 14 октября 2005 г. в Конвенцию и в Протокол были внесены изменения, которые пока в силу не вступили.

Как показало развитие событий, Конвенция была принята не напрасно. В 1988 г. греческий паром "City of Poros" был атакован палестинскими террористами, в результате чего было убито 11 человек. В сентябре 1995 г. тамильские сепаратисты захватили ирландский паром "Мопа", зафрахтованный центральным правительством Шри-Ланки. В январе 1996 г. группой чеченских террористов был осуществлен захват панамского пассажирского судна "Avrasya", на борту которого находились российские и турецкие пассажиры (к сожалению, ни Турция, ни Панама в это время не были участниками Конвенции). Все это подтверждает своевременность принятия Конвенции и необходимость участия в ней широкого круга государств.

Проблема вооруженных нападений и ограблений судов, которые осуществляются, как правило, на территории государств (во внутренних водах или территориальном море), привлекла внимание морской общественности 80-х гг. В Резолюции 13-й сессии Ассамблеи ИМО (A.545(13)) выражалась серьезная озабоченность участившимися случаями нападения на суда, представляющими угрозу человеческой жизни, и отрицательными последствиями для окружающей среды, к которым могут привести такие нападения. ИМО призывала соответствующие правительства срочно принять необходимые меры по предотвращению нападений с судов в водах, находящихся под их юрисдикцией. Правительства также призывались рекомендовать судовладельцам, операторам, капитанам и членам экипажа меры, которые следует предпринять для предотвращения вооруженных нападений. Через два года Ассамблея вновь вернулась к этому вопросу в связи с растущим числом вооруженных нападений и других незаконных актов и вновь призвала правительства, портовые власти и администрации предпринять срочные шаги к усилению безопасности в портах. Комитет по безопасности на море разработал Меры по предотвращению незаконных актов против пассажиров и экипажа на борту судов и направил их всем правительствам в виде циркуляра КБМ. В 1992 г. ИМО направила циркуляр, в котором было предложено использовать системы связи, предусмотренные Конвенцией по поиску и спасению 1979 г., для оказания помощи судну, подвергшемуся нападению. Было также рекомендовано использовать систему ИНМАРСАТ и другие средства связи, предусмотренные системой ГМССБ.

Таким образом, опровергается распространенное мнение, что пиратство было феноменом XVII в. и давно ушло в прошлое. Дело в том, что несмотря на внешнюю схожесть эти действия пиратскими не являются.

Согласно ст. 101 Конвенции ООН 1982 г. пиратством является любой неправомерный акт насилия, задержания или любой грабеж, совершенный с личными целями экипажем или пассажирами частновладельческого судна или летательного аппарата и направленный в открытом море или в месте вне юрисдикции какого бы то ни было государства против другого судна или против лиц или имущества, находящихся на его борту. Все государства сотрудничают в максимально возможной степени в пресечении пиратства в открытом море или любом другом месте за пределами юрисдикции какого-либо государства. Любое государство может захватить пиратское судно, арестовать находящихся на этом судне лиц, а судебные учреждения этого государства могут выносить решения о наложении наказаний и определять, какие меры должны быть приняты в отношении таких судов. Кстати, согласно ст. 227 УК РФ пиратство наказывается лишением свободы на срок от пяти до десяти лет, а те же действия, совершенные неоднократно либо с применением оружия, наказываются лишением свободы на срок от восьми до двенадцати лет с конфискацией имущества. Если эти действия совершены организованной группой либо повлекли по неосторожности смерть человека или иные тяжкие последствия, они наказываются лишением свободы на срок от десяти до пятнадцати лет с конфискацией имущества.

В соответствии со ст. 107 Конвенции ООН 1982 г. только военный корабль или другое судно, имеющее четкие внешние знаки, позволяющие опознать его как состоящее на правительственной службе и уполномоченное для этой цели, может совершить захват за пиратство. Однако в настоящее время вооруженные нападения совершаются, как правило, на территории суверенного государства и чаще всего гражданами этого государства. Поэтому торговые суда становятся легкой наживой хорошо вооруженных банд, зачастую обладающих высокоскоростными судами. Многие суда плавают под флагами стран так называемой свободной регистрации, которые не имеют каких-либо возможностей или желания вмешиваться, а так называемые традиционные морские государства ограничиваются очередной нотой протеста прибрежному государству или письмом Генеральному секретарю ИМО. ИМО продолжает предпринимать усилия, направленные на борьбу с вооруженными нападениями. Так, 18-й сессией Ассамблеи было рекомендовано, чтобы правительства приняли меры к тому, чтобы суда, плавающие под их флагом, следовали процедурам, направленным на то, чтобы избежать нападений. Если же нападение произошло, суда должны немедленно информировать ближайший координационный центр по поиску и спасанию, а также прибрежные государства и государство флага. Наземная береговая станция спутниковой связи должна обеспечить срочную передачу сообщений о нападении соответствующим властям. Национальные центры и другие организации должны иметь указания при получении докладов о нападении срочно информировать местные органы безопасности, с тем чтобы были введены в действие соответствующие планы и предупреждены другие суда, находящиеся в районе нападения.

К сожалению, все эти меры не оказывают существенного влияния на сложившееся положение. В связи с обращением Генерального секретаря ИМО к Генеральному секретарю ООН по этому вопросу 55-я сессия Генеральной Ассамблеи ООН приняла Резолюцию A/RES/55/7 "Океаны и морское право", в которой государства, и особенно прибрежные, призывались предпринять все необходимые меры по предотвращению и борьбе с актами вооруженных нападений на суда. Ассамблея также рекомендовала государствам стать участниками Конвенции о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства 1988 г., и имплементировать руководства ИМО по предотвращению вооруженных нападений на суда. Ассамблея ИМО Резолюцией A.922(22) приняла Кодекс практики по расследованию преступлений, связанных с пиратством и вооруженными нападениями против судов, и призвала правительства принять меры, изложенные в Кодексе, для расследования всех актов пиратства и вооруженных нападений против судов в соответствии с национальным законодательством.

В Российской Федерации принят комплексный акт, направленный на защиту безопасности морского судоходства, - Положение о федеральной системе защиты морского судоходства от незаконных актов, направленных против безопасности мореплавания (утверждено Постановлением Правительства РФ от 11 апреля 2000 г. N 324 // СЗ РФ. 2000. N 16. Ст. 1714).

Федеральная система защиты морского судоходства от незаконных актов, направленных против безопасности мореплавания, представляет собой комплекс правовых, организационных, административных, оперативных, режимных, военных, технических и иных мер, направленных на предупреждение, выявление, пресечение противоправных действий, создающих опасность гибели людей, причинения имущественного ущерба либо наступления иных общественно опасных последствий в отношении морского судоходства, минимизацию их последствий, выявление и устранение причин и условий, способствующих осуществлению противоправной деятельности в сфере морского судоходства (п. 2 Положения). Основной целью федеральной системы является защита судов, их экипажей и пассажиров, перевозимого груза, объектов управления движением судов, средств связи и объектов навигации, портовых сооружений и обслуживающего персонала от незаконных актов. В числе мер предусматривается создание и функционирование координационных органов и оперативных штабов различного уровня, подразделений морской безопасности, охрана судов и портовых сооружений, досмотр членов экипажей, обслуживающего персонала, пассажиров, ручной клади, багажа, грузов, средств технического обеспечения и продовольственных запасов.

Мероприятия по защите морского судоходства от незаконных актов, направленных против безопасности мореплавания, проводятся Минтрансом, ФСБ, МВД, Минобороны, ФТС, МИДом, МЧС, СВР, которые осуществляют указанные мероприятия в пределах своей компетенции как самостоятельно, так и во взаимодействии друг с другом, с другими федеральными органами исполнительной власти, с органами исполнительной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.

Положение распространяется:

а) на российских и иностранных граждан, а также лиц без гражданства на территории Российской Федерации;

б) на суда, плавающие под Государственным флагом Российской Федерации, и иностранные суда в пределах внутренних вод и территориального моря Российской Федерации;

в) на суда, указанные в п. "б", за пределами внутренних и территориальных вод в случаях, предусмотренных международными договорами Российской Федерации;

г) на морские порты Российской Федерации и закрепленные за ними территории и расположенные на них сооружения.

Выполнение задач по защите морского судоходства в части государственного регулирования, управления и контроля осуществляет Росморречфлот Минтранса во взаимодействии с указанными выше федеральными органами исполнительной власти и координационный совет по морской безопасности, который состоит из представителей этих федеральных органов. Защита морского судоходства осуществляется через подразделения морской безопасности Минтранса и администраций морских портов. В пределах территорий и акваторий морских торговых портов и акваторий морских специализированных портов защита морского судоходства от незаконных актов возлагается на администрации морских портов, которые в пределах своей компетенции осуществляют разработку, контроль и выполнение мероприятий, направленных на защиту судов, персонала морских торговых портов и судовладельцев. В морских портах создаются комиссии по морской безопасности, которые разрабатывают мероприятия по предотвращению незаконных актов и осуществляют контроль за выполнением этих мероприятий. В состав комиссий входят представители территориальных органов исполнительной власти, указанных выше. Комиссия возглавляется капитаном морского порта - руководителем администрации морского порта, и ее решения обязательны для всех судов, судовладельцев и других организаций, осуществляющих свою деятельность в порту. План обеспечения морской безопасности порта устанавливает порядок проведения режимных мероприятий, а также порядок экстренного выхода судов из порта, использования сил и средств соответствующих служб в случае совершения незаконных актов, направленных против безопасности мореплавания.

Минтранс разрабатывает и согласовывает с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти требования по защите морского судоходства, учитывающие существующие в данной области международные нормы и стандарты, в частности руководства и рекомендации ИМО.

Руководство действиями сил и средств в случаях совершения преступлений террористического характера, угрожающих безопасности морского судоходства, или при возникновении непосредственной угрозы их совершения осуществляется оперативными штабами, создаваемыми для управления контртеррористическими операциями в соответствии с Федеральным законом "О борьбе с терроризмом".

Управление контртеррористической операцией по пресечению незаконных актов, направленных против безопасности мореплавания, осуществляется:

а) оперативным штабом по управлению контртеррористической операцией в морском порту - в пределах зоны ответственности этого штаба;

б) оперативным штабом по управлению контртеррористической операцией в соответствующем морском бассейне - в пределах внутренних вод, территориального моря и исключительной экономической зоны Российской Федерации;

в) оперативным штабом по управлению контртеррористической операцией Федеральной антитеррористической комиссии - в отдаленных от побережья России морских районах (открытое море вне пределов исключительной экономической зоны Российской Федерации, территориальное море и внутренние воды иностранных государств - по разрешению или по просьбе этих государств).

Мероприятия по пресечению незаконных актов, направленных против безопасности мореплавания, осуществляются силами и средствами федеральных органов исполнительной власти в рамках контртеррористической операции в отношении:

а) судов, плавающих под Государственным флагом РФ во внутренних водах, в территориальном море Российской Федерации, в открытом море;

б) судов, плавающих под флагом иностранного государства во внутренних водах, территориальном море Российской Федерации;

в) судов, плавающих под Государственным флагом Российской Федерации во внутренних водах и территориальном море иностранного государства, а также судов, плавающих под флагом иностранного государства с гражданами России на борту за пределами ее территориального моря по разрешению (просьбе) прибрежного государства или государства флага, - в согласованном с этим государством порядке в ситуации, когда жизни указанных лиц непосредственно угрожает опасность и устранить эту опасность другими средствами не представляется возможным;

г) находящихся на территории Российской Федерации объектов управления движением морских судов, средств связи и объектов навигации, портовых сооружений и обслуживающего их персонала.

Целями мероприятий по пресечению незаконных актов являются: обеспечение безопасности пассажиров и экипажа захваченного судна и их освобождение; обезвреживание лиц, пытающихся захватить или захвативших судно; пресечение угона судна; ликвидация угрозы взрыва судна и т.п.

О факте совершения в пределах внутренних вод или территориального моря Российской Федерации незаконного акта в отношении судна, плавающего под Государственным флагом РФ, с иностранными гражданами на борту, или судна, плавающего под флагом иностранного государства, через МИД информируются дипломатические представительства (консульские учреждения) заинтересованных государств, расположенные на территории России, а также дипломатические представительства (консульские учреждения) государств, граждане которых совершили незаконный акт. При необходимости с этими государствами согласовываются меры по устранению угрозы безопасности судна, а также по проведению операции по пресечению незаконного акта.

Сведения о каждом незаконном акте, направленном против безопасности мореплавания, представляются Минтрансом в ИМО в соответствии с установленным этой организацией порядком.

По данным ИМО, наиболее опасными районами остается Южно-Китайское море, Малаккский пролив, регион Восточной и Западной Африки, Индийский океан, Карибское море: в 2007 г. в этих районах совершено 282 нападения. В 2008 г. резко возросло и число нападений в Аденском заливе у побережья Сомали. Там было зарегистрировано свыше 200 нападений, захвачено свыше 30 судов, на которых находилось около 600 членов экипажей. За последние годы Ассамблея ИМО приняла две Резолюции (A.979(24) и A.1002(25)), посвященные пиратству и вооруженным нападениям на суда в районе Сомали. В течение 2008 г. Совет Безопасности ООН принял три резолюции, две из которых (Резолюции 1816 и 1838) целиком были посвящены пиратским нападениям и вооруженному разбою у побережья Сомали. Так, согласно п. 7 Резолюции 1816 соответствующие страны в течение шести месяцев имели право входить в территориальное море Сомали в целях пресечения актов пиратства и вооруженного разбоя, как это разрешается делать в открытом море в отношении пиратства согласно нормам международного права, используя при этом все необходимые средства для пресечения указанных актов (эти меры на практике не должны приводить к отказу судам любого третьего государства в праве на мирный проход или нарушению этого права). Резолюцией Совета Безопасности ООН 1846 (2008) от 2 декабря 2008 г. этот срок продлевается еще на 12 месяцев. В Резолюции 1838 (7 октября 2008 г.) Совет Безопасности, вновь осудив все акты пиратства и вооруженного разбоя в прибрежных водах Сомали, призвал все государства, заинтересованные в обеспечении безопасности морских операций, принять активное участие в борьбе с этими актами в открытом море, в частности путем развертывания военных кораблей и военной авиации, в соответствии с Конвенцией 1982 г. Несмотря на принятые меры захваты судов продолжались и в 2009 г.